流域橫向生態(tài)補償機制通過經濟激勵和制度約束，將生態(tài)保護的外部效益內部化，是實現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的重要工具。多年的生態(tài)補償實踐表明，這一機制在流域上下游協(xié)商一致并有效運行并不簡單。分歧主要集中于兩方面，一是補償指標的確定，二是補償標準的計算。江西省吉安市積極健全流域橫向生態(tài)補償機制，由市生態(tài)環(huán)境局、發(fā)展和改革委員會、財政局等部門聯(lián)合制訂了《吉安市深化流域橫向生態(tài)保護補償機制實施細則》，有效消除了這兩點分歧，可供各地參考。
在指標設置上，吉安市根據(jù)上級管理、考核要求和特征污染物，著眼水生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善目標，重點考核水質類別、水質指數(shù)變化率、總磷濃度、氨氮濃度、水流量、年度GEP同比增幅、突發(fā)水污染事件等七項指標，明確了數(shù)據(jù)來源以及各指標對應的資金扣減辦法。其中突發(fā)水污染事件屬于兜底的保障性指標，不作為獎補指標。若轄區(qū)內發(fā)生特別重大（Ⅰ級）或重大（Ⅱ級）突發(fā)水污染事件，扣減100萬元，且不參與其他指標獎補；若發(fā)生較大（Ⅲ級）突發(fā)水污染事件，扣減50萬元。吉安市的探索啟示各地，在設置生態(tài)補償指標時可按基礎性、特征性和否決性分類。基礎性指標主要考慮上級考核和管理需要，特征性指標則結合本流域的突出污染物和水環(huán)境問題設置，不允許發(fā)生的行為則列為否決性指標。這些指標往往互相獨立，可以分別制定獎懲細則，但對有關聯(lián)的指標，也可采取靈活的組合方式，并對獎罰力度做相應調整。
在補償哪些環(huán)境要素取得共識后，就要解決好補償資金從哪里來、如何開展年度核算的問題。總體來看，生態(tài)補償資金可以有兩種來源，一種是上級安排的專項資金，依據(jù)下級關聯(lián)方的工作實績進行分配，操作相對簡單。應當注意的是，過去一些地方在簽訂生態(tài)補償協(xié)議時由于資金核算規(guī)則制定失誤，致使獎罰結果發(fā)生偏差，對專項資金的使用產生了一定的負面影響。例如某跨界斷面的水質常年為Ⅱ類，如果只是維持在Ⅱ類，表明上游不需要額外努力，也就不存在獎勵的情形，只有這一斷面的水質改善到Ⅰ類或惡化到Ⅲ類及以下才涉及獎勵或懲罰。然而雙方簽訂協(xié)議時并未設置獎勵或懲罰的啟動條件，致使下游地方年年都要支付補償金，而上游不怎么付出也能獲得一筆穩(wěn)定的財政收入。這樣的矛盾使得上下游的持續(xù)合作面臨困難。
另一種資金來源是由同級人民政府眾籌，相當于相關各地各拿一筆財政指標款，共同構成資金池，并配套詳細的年度資金核算辦法。吉安市的做法就屬于第二種。吉安市在確保省級流域上下游橫向生態(tài)補償資金使用途徑不變的情況下，由轄區(qū)內13個縣（市、區(qū)）每年各出資100萬元，建立市級獎罰資金池，年度結算后，實施獎優(yōu)罰劣。比如對保護不力應被扣款的地方直接核減資金指標款，不再參與后面的分配；對應獲獎勵的地方直接增加對應指標款，獲得第一輪受益；前面兩項沖抵后獎金池中如尚有結余，則由未被扣款的地方平均分配，使已經獲得獎勵的地方第二輪受益。實際運行時還可以有其他核算思路，使參與眾籌的各方認為公平合理，并且易于算清賬。為使財政資金不發(fā)生沉淀，宜每年開展一次核算。各地獲得的獎補資金可用于轄區(qū)內水環(huán)境監(jiān)管、水資源調配、水污染治理、水生態(tài)保護與修復、水環(huán)境問題整治等方面。這樣的做法也激發(fā)了相關地方保護生態(tài)環(huán)境的動力。
實踐證明，科學設定生態(tài)補償標準是一個比較復雜的測算和談判過程，需要有關各方在技術支撐單位協(xié)助下，基于現(xiàn)實的經濟形勢和財政狀況，實事求是開展協(xié)商，使上游地區(qū)保護綠水青山有動力，下游地區(qū)的財力也能夠承受，并且有愿意長期維持下去。
推動實施橫向生態(tài)補償制度，本意在于促進生態(tài)產品供給地與受益地良性互動，真正讓保護者、貢獻者得到實惠。在落地過程中，應針對各方關注的重點問題，分析清楚獎或罰的支撐點，并且補償力度要綜合考慮流域上游的自然稟賦、經濟發(fā)達程度、工程規(guī)模、工作難度和發(fā)展機會成本等多種因素，避免畸高或畸低。只有找準了平衡點，對流域上下游地區(qū)的激勵或約束才有效，反之則會增長多收少付的投機心態(tài)。
來源：中國環(huán)境報
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