江蘇沿海開發上升為國家戰略之后，國家和省級有關部門高度關注蘇北沿海地區經濟的發展，入海河道流域的水環境保護成為關注的重點。環境保護部等8部委對蘇北沿海環境保護工作進行聯合執法檢查時，對蘇北主要入海河道及其支流的12個工業園區進行了暗訪，發現部分河道污染嚴重，部分企業違法排污問題突出。環境保護部華東督查中心、江蘇省環保廳蘇北督查中心數次檢查結果也顯示，蘇北地區重點監測城市飲用水水源地水質達標率仍然偏低，氨氮(總氮)污染問題凸顯。水體污染加劇了水資源短缺，已經成為蘇北地區經濟社會可持續發展的重要制約因素。鹽城、沭陽、邳州等地連續發生的水污染事件產生的公共危機，挑戰著政府及環保部門的決策水準與能力。
水危機主要問題與原因分析
環境基礎設施建設不配套。排水管網和污水處理設施建設嚴重滯后于城鄉建設，建設質量和運行維護也存在一定問題。在污水處理設施得以修建的城市，能正常運行的也只有50％；即便是已經建成的污水處理廠也因管網不配套、運行經費得不到落實等原因難以充分發揮作用。華東督查中心檢查顯示，污水管網建設管理不配套，截污不徹底，錯接、串管等問題未徹底解決，很多企業污水通過雨水管進入河道。化工廢水與一般工業廢水混接混排，超標嚴重，污水處理廠無力接納。處理化工廢水的開發區污水處理廠籌建進度與上級要求差距較大，許多化工園區廢水無法集中處理，存在直排現象。許多污水處理廠污水處理率極低，成了“建得起、養不起”樣子工程、面子工程。而在蘇北農村，生活污水處理設施基本為零。
公共管理體制的失衡和羸弱。目前，政府部門中涉水、管水的主要包括水利、環保、漁業、林業、航運、城建、地礦等，環保部門在水污染防治工作中只承擔建設項目環境影響評價和“三同時”制度執行情況的審查工作，無法行使全面的監督管理權。這種“九龍治水”的機制表面上集中了眾多部門的力量，但事實上并不能達到“團結治水”的目的，相反在客觀上強化了職能部門的局部利益和單一目標，進而弱化了水資源的宏觀管理功能。
水污染防治地方負責制的弊端。對于GDP的追逐和崇拜已經成為地方政府的慣性思維，污染治理不僅需要支付巨額成本，還要支付為了控制污染而出讓的經濟收益成本。導致本應徹底關閉的小化工、小造紙、小皮革企業死灰復燃。排放標準與污染物排放總量削減和水質標準銜接不夠，導致一些企業容易鉆空子，雖然達標排放，但是水質卻污染嚴重，從而使環境執法陷于尷尬的境地。“守法成本高、違法成本低”的事實依然存在。執法過程中所形容的環保局長“站得住的頂不住，頂得住的站不住”的現象也反映出執法監管部門的無奈。
防范客水存在突出問題和困難。由于水自身具有流動性，不受行政轄區界限的限制，往往表現為跨區域污染，而蘇北地區目前還缺乏科學可行的跨流域水污染防治機制，水資源分級的分割管理難以有效實現對水污染的控制。具體表現在:
一是缺乏客水水質監測預警能力。邊界地區污染事故隱患始終存在，尤其是每年汛期首次行洪時，上游閘壩蓄積的污水集中下泄，入境河流在進入蘇北地區多無閘壩攔蓄和導流設施，對于上游來水的攔蓄、分流、調控能力很弱，客水長驅直入，一旦上游發生污水下泄，即可對蘇北大面積地表水產生直接沖擊和破壞。目前，蘇北境內多沒有入境水質自動監測站，對上游來水缺乏實時監控措施，同時蘇北地區環境監測站多缺乏有機物、重金屬等項目監測能力。
二是河流上下游區域功能標準不協調。雖然近年來上游地區下排的污水量有所減少、濃度有所降低，但超標排放現象始終未斷。在確定河流水域功能和水質標準方面，上下游地區也不一致。
水污染防治需多措并舉
科學規劃基礎設施建設。無論是老城改造還是新城建設，盡快普及和健全城市排水管網系統，堅持城市污水處理廠與城市廢水收集管網建設同步進行，轉變管網投入的觀念，改變雨污合流管網的狀況，推行雨污分流，更好地治理污水。無開發區污水管網應與城市污水處理廠實現完全對接，做到凡是污水處理廠能夠處理的污水全部進廠處理。明確污水管網管理責任，落實管理人員，實施管網維護和清淤，加強管網接口和運行監管，實現園區污水盡收暢排。加強城市污水處理廠運行管理。做好企業污水接管和處置工作，提高污水處理廠運行負荷和企業污水處理量。污水處理廠與城市景觀、人工濕地等結合，提高處理的深度并降低處理成本。加快推進污水處理廠運營市場化進程。
提高違規成本加大懲治力度。企業違法排污是河道污染的根本原因。企業的整改效果決定水污染整改工作的成敗，對廢水排放企業實行一廠一策，分類指導，嚴格要求。做到“四個一律”:一是對治污設施運行不正常，環境管理措施不完善，超標排污的企業，一律責令限期整改，并切實加強污水治理設施管理和操作，確保治污設施正常運行，污水達標排放。二是對環保“三同時”落實不到位，擅自調試、生產、排污的企業，一律責令停產整頓，進一步完善環保手續。三是對無環保審批手續，擅自開工建設甚至投產和排污的企業，一律責令停止生產，按照現行政策要求，補辦環保審批手續。四是對企業雨污分流不徹底，存在的暗管、暗溝，一律進行封堵，規范企業排水系統和排污口的建設。
引入市場機制推動水污染治理。采取分散、就近的治理原則，將排放的污水就近處理就近利用。推行污水處理收費制度，加快水價改革，建立有利于促進企業加強成本控制和改善經營的水價形成機制，界定污水處理企業成本核算的范圍。對收取的污水處理費實行專款專用，采取有效措施，確保城市污水處理設施的正常運營。對小城鎮污水處理設施建設給予資金傾斜。建立環境資源價格體系，推行排污權有償交易，運用價格杠桿激勵企業加強污水治理，讓“治污者賺錢”，吸引社會資金投入污水處理廠和管網建設，提高城市污水處理的技術水平。在提高污水處理能力和效率的同時，還必須重視污泥分離及無害化處理，防止二次污染，實現污泥的無害化處置和資源化利用，提升水污染治理的整體效益。
控制和削減農業面源污染。針對農村與農業已成為水污染重要因素的現狀，構建城鄉一體化的水環境保護監督管理體系，研究制訂具有激勵機制的農村面源污染防治政策。推廣生態農業和有機農業，獎勵或補助實施農業清潔生產方式方法的農戶或集體；探索實施“污染補償”措施，按照“誰污染誰補償”原則，促進種、養殖采取減量化、資源化、無害化處理。開展農村面源污染防治適用技術和技術應用推廣措施研究，并進行污染源頭分類控制。例如農用化學品減量化的技術措施，人禽糞便資源化利用，村鎮生活污水、生活垃圾的高效、低成本、易于推廣的適用處理技術開發和推廣等。
加強跨地區的綜合管理與協調。針對上游地區排污狀況和蘇北地區問題實際，加大資金投入，加強水質監測、河道攔蓄調控能力建設，健全溝通協調機制，切實增強客水污染防范能力和水平。以提高預警能力為重點，加強監控設施建設，爭取防范上游污水下泄的主動權。依照法定程序建立權威高效的流域管理協調機構。協商統一邊界地區河流水質標準。加快建立上下游地區溝通協商機制，在已制訂出臺的一系列制度文件基礎上，出臺有利于保護下游地區水環境的工作措施。充分考慮重點污染企業對污染排放的處理，為構建和諧平安、睦鄰友好的邊界打下基礎。
培養節約用水和循環用水的習慣。推動全民養成節約用水和循環用水的習慣。提高水的利用率，加強水危機的宣傳工作，使循環用水的意識深入人心，形成人人愛護水，時時處處節水的局面。以創建節水型城市為載體，開展廣泛的宣傳教育，提高公眾對開發和保護水資源的認識。城市廢水回收利用要嚴格執行城鎮污水處理再生利用技術標準和規范，科學引導工業、農業、城市綠化、市政環衛、生態景觀以及公共建筑等加大使用再生水力度。將回用水用于工業冷卻或洗滌、城市綠化帶灌溉、道路沖洗等，緩解水資源緊張，減輕水污染程度，從而促進經濟社會可持續發展。
作者單位:江蘇省新沂市環境保護局
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