政策戰略環境影響評價（簡稱“政策環評”）是戰略環境影響評價在政策層面上的應用，或者說是以政策為對象的戰略環境影響評價。與規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價相比，政策環評無論評價對象還是評價內容都更加復雜。就評價對象而言，政策環評在廣義上可以涵蓋我國環評法“一地三域”、“十個專項”之外的所有決策。從評價內容來講，政策環評除了常規的資源環境影響評價外，還要把公眾參與、體制改革、理念宣傳、能力建設等作為重要內容。
1998年環境影響評價法起草時，最初的草案就包含了政策環評條款，但是當時一些部門提出，政策環評“規定過于原則、缺乏可操作性，沒有成熟的經驗可資借鑒，立法條件尚不成熟”等意見，最終政策環評沒有進入環評法。如今，我國的資源環境約束日益突出，公眾對決策科學化、民主化的呼聲越來越高，黨和政府也將生態文明建設提高到了中國特色社會主義“五位一體”總體布局的高度，可以說開展政策環評的條件已經基本成熟。
今年新修訂的《環境保護法》第十四條規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”這雖然沒有指明開展政策環評，但實際上就是在行使政策環評的功能。那么，在我國開展政策戰略環境影響評價，急需明確哪些關鍵的問題？
明確政策環評的對象
廣義的政策泛指一切決策，狹義的政策則要根據特定國家的決策體系和工作需要界定。我國的決策形式可大體分為戰略、法規、規劃和政策4種。從決策體系來看，國家戰略主要是方向性要求，法規主要是程序性規定。對于規劃來說，容易造成環境影響的領域均已被環評法覆蓋。因此，我國應將規范性文件和規章作為當前開展政策環評的重點。特別是規范性文件，由于制定程序不規范，且與社會經濟關系密切，應列為下階段政策環評的優先對象。此外，一些在內容和形式上更接近政策的規劃，如重點產業規劃、區域規劃、國民經濟和社會發展規劃等，也應納入政策環評的范疇。
基于以上考慮，遵循“從經濟到環境”的邏輯思路和“由易到難”的原則，我國的政策環評可先從規范性文件和規章入手，逐步向重點產業規劃、區域規劃、國民經濟和社會發展規劃、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、普通法律、國家戰略等高層次決策推進。
對政策開展環境影響評價，既可以對政府部門擬議的政策文件進行預斷性評價，也可以對政策過程進行跟蹤評價，還可以對政策結果開展總結性評價。評價的重點對象是那些對經濟活動影響較大、會改變土地利用方式、大量消耗資源和能源的具體政策。
為此，在工作開始之前，首先需要對政策進行甄別和篩選。對于特定領域，由于問題的形成往往是制度、體制、環境等多方面因素作用的結果，也可以將這一領域的所有政策作為一個整體來進行評價。
從目前的實踐來看，國外大多針對單一的擬議政策開展環境影響評價，而國內的案例研究大多針對特定領域或行業的政策集合。在實踐中如何確定政策戰略環境影響評價的對象，應根據工作需要來確定。
明確政策環評的目標
由于政策實施過程中不確定的因素較多，因此準確預測其環境影響較為困難。從國外實踐來看，政策環評的作用更多地體現在政治層面，而非技術層面，更加強調參與和過程，而非具體的結果。據此，結合我國生態文明制度建設的要求，可以考慮將政策環評的宏觀目標確定為以下幾方面：
促進環境公平。對于政策，必須首先考慮價值問題，即政策的正當性。與此相適應，政策環評也需要首先解決價值層面的問題，判斷擬議決策是否符合環境公平和環境正義原則，具體包括國家之間、區域之間、代際之間、群體之間、種族之間等多個層次和維度的環境公平。此外，政策環評還需要考慮環境倫理問題，重點是恰當處理人與自然的關系，實現人與自然和諧共生。我國推進政策環評，應把生態文明作為重要的價值觀，把保障公眾的基本環境權益作為重要抓手。
爭取社會支持。政策作為政府部門管理社會事務的重要工具，其貫徹執行離不開政策客體的理解和支持。無論是政策的支持者還是反對者，都需要充足的理由來說服對方，而政策環評則是利益相關者討論資源環境問題的理想平臺。通過廣泛討論，可以最大程度地縮小社會分歧，達成社會共識，形成有利于環保工作的統一戰線和輿論力量。同時，如果通過政策環評能夠爭取到有力的支持，則比環保部門自上而下的單方面推動更為有效和持久。
健全決策機制。當前，各地普遍存在決策過程透明度不高的現象，在決策程序上缺乏糾錯機制。為此，在開展政策環評時，可對政策所依存的制度、法規、體制以及政策執行者的能力、所能獲取的資源等進行全面分析，識別出決策機制中存在的不足，從而建立起統籌社會、經濟、環境的綜合決策機制及其法律體系。特別是在我國政策評估不規范的情形下開展第三方政策環評，對健全決策機制具有重要的意義。
提升環境意識。盡管從理論上講，政策環評可以監控整個政策生命周期，但在實施過程中仍然具有階段性特點，因此不可對政策環評行為本身給予過高期望。筆者認為，通過政策環評中廣泛深入的公眾參與，使利益相關者充分認識到政策隱藏的資源環境風險，以及政策環評對于促進社會、經濟、環境協調發展的巨大作用，這比開展政策環評本身更有意義。同時，通過公眾參與，可以促使決策部門提升環境因素在決策考量中的地位，從而起到從決策源頭防范重大環境問題發生的作用。
明確政策環評的實施框架
牽頭單位。政策環評屬于決策輔助工具，并不具有“一票否決”功能，因而國際上的通行做法是由政策制定部門牽頭開展。從世界銀行在發展中國家實施的政策環評試點項目來看，均突出強調了國家所有權（country ownership），認為政策環評的推進不宜削弱決策主體的主導權。為此，我國實施政策環評，也不宜過分強調環保部門的利益，更不能成為部門爭權的工具，應主要由政策制定部門組織，環保部門可發揮咨詢和指導作用。但在政策環評推廣階段，環保部門可主動組織開展一些試點項目，以發揮示范效應。
推進方式。與規劃環評類似，我國政策環評的推進也應從試點項目開始。在取得決策部門的認同后，再逐步實現法制化。在理念推廣階段，應契合政策制訂部門提高決策科學化水平的內在需求，將能力建設作為優先目標。為此，就需要通過組織研討、培訓等多種手段，使決策部門的官員充分認識到現有決策體系中環境考量的不足和開展政策環評的必要性。同時，要通過對典型案例的報道和成功經驗的宣傳，逐步培養支持政策環評的輿論力量。待相關條件成熟后，再爭取將政策環評要求寫入法律，變成決策部門的自覺行為。
評價內容。考慮到大部分政策為問題導向，從制定到發布時間較緊。與此相適應，政策環評應聚焦主要問題，并突出專業化和快速化的特點。為此，政策環評應追求有限目標。具體而言，應重點關注區域性、累積性、長期性、復雜性環境問題。國際上普遍將生物多樣性、氣候變化、人體健康等作為重點，我國可以加以借鑒。同時，還應納入當前社會關注度較高的環境風險、食品安全、面源污染等議題。此外，應關注政策實施對生態安全的影響，與國家主要戰略意圖的協調性等問題。
評價方法。由于政策目標多元、政策環境多變，政策過程的每個環節都可能產生偏差，從而導致政策的不確定性較強。因此，對政策的環境影響難以準確量化，其評價過程需要借鑒模糊數學思想，以定性和半定量評價為主，定量評價為輔。對于定性評價，其重點是分析政策對資源環境的影響途徑，識別潛在的資源環境風險，以及找出不利于可持續發展的制度原因。對于定量評價，可使用生命周期評價、成本—收益分析、成本—效果分析等手段。針對政策的不確定性宜多使用情景分析。
評價過程。政策不是一個靜態的行為，而是一個連續的過程。完整的政策生命周期包括了問題識別、進入議程、政策形成、政策執行、政策評估、政策調整等環節，直至政策終止。政策環評作為評價和監控決策科學性、民主性的工具，也應貫穿整個決策生命周期。具體而言，前期評價應重點識別政策實施可能面臨的重大資源環境風險；中期評價應重在查漏補缺，為及時改進管理服務；后期評價應全面對比政策目標和結果，將環境效應與社會、經濟效應置于同一平臺，全面評價政策實施的成本和收益。
公眾參與。借鑒國際經驗，我國開展政策環評，也應將利益相關者置于主體地位。一方面，要在評價內容設置上充分反映公眾關切；另一方面，要通過公眾參與促進利益相關者的協調，并爭取社會各界對政策的理解和支持。為此，除了增加直接利益相關者的參與數量外，還應深化民間環保組織、社會團體、行業協會等的參與程度。除了聽取公眾訴求外，更應重視公眾參與渠道的建設，使公眾參與能夠貫穿整個政策周期。為實現上述目標，政府部門首先要做到決策信息公開和決策過程透明。
激勵機制。作為戰略環評中較高層次的決策輔助工具，政策環評應該與下游規劃環評、項目環評，甚至其他環境管理工具建立有效的聯動機制，以節省行政成本，減輕企業負擔，盡快得到社會認可。例如，開展了某一領域或行業的政策環評，可適當簡化甚至取消其決策鏈下游的規劃環評，或者降低相關建設項目的環境影響評價等級；也可在環評審批、總量控制、排污許可證發放等方面給予企業某些便利。如此，才能與相關管理環節有機銜接，更好地發揮作用。
評價標準。從國際上真正納入政府決策過程的政策環評實踐來看，大多屬于政策分析的有機組成部分，需要將社會、經濟影響放在同一平臺上考慮。為此，要在價值層面和技術層面提出明確的環境保護政策主張和遠期目標。例如美國的《國家環境政策法》就從6個方面提出了國家的環境保護目標。歐洲國家的情況也大體類似。我國的環境保護法雖然經過幾次修訂，但對國家環境保護政策和目標的闡述仍然比較抽象。因此，要做好我國的政策環評工作，急需在國家層面提出明確的政策主張和目標，并形成完整的體系。
作者單位：環境保護部環境工程評估中心
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