抓綱治國(guó)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域工作均有其“綱”，環(huán)境保護(hù)也不例外。環(huán)境保護(hù)工作的“綱”是統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境保護(hù)工作的主線，主線抓住了，千頭萬緒的環(huán)保工作也就井然有序了。
作為環(huán)保基本法，環(huán)保法修改必須抓住環(huán)保工作的“綱”，對(duì)以下銜接有序重要問題予以提出，并正確回答。
政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答政府的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“政府環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)是可持續(xù)地滿足老百姓基本生命健康對(duì)環(huán)境的需求。”
可持續(xù)地滿足老百姓基本生命健康對(duì)環(huán)境的需求是政府環(huán)境保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。滿足基本生命健康需求包括四個(gè)方面，即保障老百姓喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食品，在良好的生態(tài)環(huán)境下生產(chǎn)生活。政府任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都不能突破老百姓基本生命健康的“底線”，即任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都必須在不危害基本生命健康的前提下進(jìn)行。
實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)靠什么衡量？
環(huán)保法要提出并正確回答政府環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的認(rèn)定方法問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“政府環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)要通過環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況來認(rèn)定。”
環(huán)境質(zhì)量是環(huán)保目標(biāo)評(píng)價(jià)的量化表征，沒有此量化表征，環(huán)保工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)無從談起。滿足老百姓基本生命健康需求的環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)均應(yīng)有其量化評(píng)價(jià)。喝上干凈的水，即飲用水水質(zhì)要達(dá)到國(guó)家飲用水安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；呼吸上清潔的空氣，即空氣質(zhì)量要達(dá)到國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)；吃上放心的食品，即土壤環(huán)境質(zhì)量要達(dá)到國(guó)家土壤環(huán)境質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)；在良好的生態(tài)環(huán)境下生產(chǎn)生活，即生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要達(dá)到確定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。同發(fā)達(dá)國(guó)家比較，我國(guó)目前反映環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還是較低層次的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)也將不斷完善和提高。
環(huán)境質(zhì)量包括通常意義的環(huán)境質(zhì)量(這里稱之為污染環(huán)境質(zhì)量)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。污染環(huán)境質(zhì)量包括水、氣、聲等環(huán)境質(zhì)量，可由水、氣、聲等的環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況表征，影響因素為水、氣、聲等的污染物排放。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量可由生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)(簡(jiǎn)稱EI指數(shù))，并加以進(jìn)一步完善來表征(完善內(nèi)容包括評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇、評(píng)價(jià)方法優(yōu)化，評(píng)價(jià)區(qū)域EI指數(shù)量化考核目標(biāo)確定等)，影響因素為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)。EI指數(shù)現(xiàn)今主要通過生物豐度指數(shù)、植被覆蓋指數(shù)、水網(wǎng)密度指數(shù)、土地退化指數(shù)、污染負(fù)荷指數(shù)等來進(jìn)行計(jì)算和綜合評(píng)價(jià)。
需要特別強(qiáng)調(diào)的是，政府環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)認(rèn)定一定是含蓋水、氣、土、生態(tài)等全部要素的，并且每個(gè)要素必須含蓋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的全部評(píng)價(jià)指標(biāo)。如果所評(píng)價(jià)地區(qū)有特征污染物排放，也必須一并納入評(píng)價(jià)。政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量全部評(píng)價(jià)指標(biāo)負(fù)責(zé)，決不是對(duì)部分評(píng)價(jià)指標(biāo)負(fù)責(zé)。不以全指標(biāo)約束、考核政府環(huán)保工作，環(huán)保工作必然顧此失彼。現(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)量還較為有限，標(biāo)準(zhǔn)限值相對(duì)寬松，今后要逐漸加嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)限值，同時(shí)盡快實(shí)施全指標(biāo)評(píng)價(jià)。環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府考核的硬約束，而如何實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)主要是下級(jí)政府自身的事。
環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系如何處理？
環(huán)保法要提出并正確回答政府如何正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“各級(jí)政府要把轄區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局符合功能區(qū)定位要求，排污總量、生態(tài)擾動(dòng)滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)。”
經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系處理的平衡點(diǎn)問題并不復(fù)雜。平衡點(diǎn)問題涉及定性、定量?jī)蓚€(gè)方面，定性方面是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局是否符合功能區(qū)(主體功能區(qū)及環(huán)境功能區(qū)等)定位；定量方面是排污總量、生態(tài)擾動(dòng)是否滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。一個(gè)地區(qū)的功能區(qū)劃定好了，就明確了保護(hù)什么、發(fā)展什么的目標(biāo)導(dǎo)向；污染物排放總量、生態(tài)擾動(dòng)幅度控制搞好了，就解決了各個(gè)功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的問題。一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局符合了功能區(qū)定位，污染物排放量、生態(tài)擾動(dòng)幅度又滿足了環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展就實(shí)現(xiàn)了雙贏，老百姓的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)就都得到了保障，“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀也就落到了實(shí)處。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府及環(huán)保部門的所有環(huán)境保護(hù)努力均不外乎在做上述兩方面工作。所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)是：“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局符合功能區(qū)定位；污染物排放量、生態(tài)擾動(dòng)滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)”。這是發(fā)展與保護(hù)如何協(xié)調(diào)在可操作層面的明確回答。
功能區(qū)劃分，污染物總量及生態(tài)擾動(dòng)控制二者密切相關(guān)、缺一不可。功能區(qū)劃分是前提，排污總量及生態(tài)擾動(dòng)控制是保障。沒有功能區(qū)劃分的明確，污染物總量及生態(tài)擾動(dòng)控制就會(huì)陷入盲目；沒有污染物總量及生態(tài)擾動(dòng)控制，各功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量就難以達(dá)標(biāo)。
遺憾的是，雖然政府每天都在面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系，但二者關(guān)系如何實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的平衡點(diǎn)卻一直沒有給出。“先污染后治理論”、“保護(hù)第一論”、“不可調(diào)和論”等多論并存，平衡點(diǎn)似乎成了一個(gè)永遠(yuǎn)不能明確回答的難題。其實(shí)，發(fā)展與保護(hù)同等重要，對(duì)一條河流來講，如功能區(qū)定為四類水體，四類水就是發(fā)展與保護(hù)的平衡點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展排放污染物就排到四類，超出四類，就是重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保，反之，就是重環(huán)保輕經(jīng)濟(jì)。對(duì)于工業(yè)企業(yè)來講，排放標(biāo)準(zhǔn)就是企業(yè)發(fā)展與保護(hù)的重要平衡點(diǎn)。
政府環(huán)境保護(hù)任務(wù)是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答政府環(huán)境保護(hù)的任務(wù)問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“各級(jí)政府圍繞守住平衡點(diǎn)底線，執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的兩項(xiàng)任務(wù)，即償還舊賬和不欠新賬任務(wù)。”
償還舊賬即償還轄區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局不符合功能區(qū)定位；污染物排放量、生態(tài)擾動(dòng)不滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求的舊賬；不欠新賬即經(jīng)濟(jì)發(fā)展要做到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局要符合功能區(qū)定位，污染物排放量、生態(tài)擾動(dòng)不超出滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的要求。
環(huán)境保護(hù)兩項(xiàng)任務(wù)的目的就是守住“平衡點(diǎn)”。守住了“平衡點(diǎn)”，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，單位GDP污染物的排放強(qiáng)度必然會(huì)越來越小，產(chǎn)業(yè)層次、布局就會(huì)越來越優(yōu)化，從而真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變。
政府環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答政府環(huán)境保護(hù)工作的機(jī)制問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“環(huán)境保護(hù)工作的機(jī)制是各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)發(fā)展與保護(hù)平衡點(diǎn)的底線負(fù)責(zé)，環(huán)保部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，相關(guān)部門圍繞滿足平衡點(diǎn)底線，各自作為主體分工負(fù)責(zé)履行好自身職責(zé)。環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的任務(wù)是將轄區(qū)現(xiàn)存制約平衡點(diǎn)實(shí)現(xiàn)的問題理清楚，將下一級(jí)政府和本級(jí)各相關(guān)部門任務(wù)列清楚，通過政府目標(biāo)責(zé)任制將償還舊賬、不欠新賬任務(wù)落實(shí)到下一級(jí)政府和本級(jí)各相關(guān)部門。黨委、政府建立并實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)完成的考核制度，將平衡點(diǎn)目標(biāo)滿足情況，償還舊賬、不欠新賬任務(wù)完成情況作為考核重要內(nèi)容。”
部門分工負(fù)責(zé)不到位是環(huán)保工作中存在的突出問題。其原因既有政府不重視等的因素，也有環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管能力不強(qiáng)的原因。由于部門分工負(fù)責(zé)不到位，環(huán)保部門對(duì)環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理經(jīng)常變成了環(huán)保部門對(duì)環(huán)保任務(wù)實(shí)施統(tǒng)一牽頭管理。環(huán)保部門獨(dú)木難支，甚至屢屢被責(zé)任追究。“十一五”期間，曾出現(xiàn)某地因?yàn)槲鬯幚韽S建設(shè)滯后，造成減排任務(wù)未完成而被國(guó)家區(qū)域限批后，環(huán)保局長(zhǎng)被當(dāng)?shù)孛饴毜那闆r。作者在杭州環(huán)保局工作期間，與同事們共同探討環(huán)保工作的機(jī)制問題，做到每年由政府主要領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人簽定量化目標(biāo)責(zé)任書。簽定責(zé)任書的部門有31個(gè)，并且各自作為主體牽頭完成環(huán)保目標(biāo)任務(wù)。
此外，還明確了黨委組織部、宣傳部，共青團(tuán)，婦聯(lián)，科協(xié)等的量化任務(wù)。出臺(tái)考核辦法，對(duì)相關(guān)部門年度量化工作完成情況予以考核。建立了各部門為組長(zhǎng)的多個(gè)專項(xiàng)督察組、紀(jì)委監(jiān)察部門為組長(zhǎng)的行政效能督察組、有關(guān)專家任組長(zhǎng)的技術(shù)核查組。督察、核查發(fā)揮了多部門的主體作用，促進(jìn)了政府環(huán)保工作的機(jī)制順暢，收到很好效果。
環(huán)境保護(hù)部門職責(zé)是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“環(huán)境保護(hù)部門要履行好參與政府綜合決策，對(duì)環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，對(duì)工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為依法監(jiān)管三項(xiàng)職責(zé)。”
在參與政府綜合決策部分明確“參與綜合決策是環(huán)保部門的基本職責(zé)。”具體包括：明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)；為政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)定環(huán)境保護(hù)底線，即平衡點(diǎn)的定性、定量約束；劃定環(huán)境功能區(qū)，明確各功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；編制政府環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，以轄區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局符合功能區(qū)定位、排污總量和生態(tài)擾動(dòng)滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為目標(biāo)，提出政府環(huán)境保護(hù)的償還舊賬、不欠新賬工程。
在實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理部分明確“統(tǒng)一監(jiān)督管理是環(huán)保部門的重要職責(zé)。”具體包括：環(huán)保部門將轄區(qū)現(xiàn)存制約“平衡點(diǎn)”實(shí)現(xiàn)的問題理清楚；將下一級(jí)政府和本級(jí)各相關(guān)部門任務(wù)列清楚；通過政府目標(biāo)責(zé)任制將償還舊賬、不欠新賬任務(wù)落實(shí)到下一級(jí)政府和本級(jí)各相關(guān)部門；建立目標(biāo)任務(wù)完成的督察、核查和考核辦法。
統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)履行的目的在于保障環(huán)保法確定的環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制落到實(shí)處，即各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)發(fā)展與保護(hù)平衡點(diǎn)的底線負(fù)責(zé)，環(huán)保部門對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，相關(guān)部門圍繞滿足平衡點(diǎn)底線，各自作為主體分工負(fù)責(zé)履行好各自職責(zé)。統(tǒng)一監(jiān)督管理落實(shí)到位，環(huán)境保護(hù)工作就實(shí)現(xiàn)了政府有壓力、部門有任務(wù)、環(huán)保有地位。
在工業(yè)企業(yè)監(jiān)管部分明確“工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為監(jiān)管由環(huán)保部門負(fù)責(zé)。”具體包括：監(jiān)管工業(yè)企業(yè)依法設(shè)立，即有環(huán)保部門環(huán)評(píng)批復(fù)(環(huán)評(píng)法實(shí)施前的建設(shè)項(xiàng)目要有環(huán)保部門下達(dá)的有關(guān)限期整改和驗(yàn)收文件)；監(jiān)管工業(yè)企業(yè)依法投運(yùn)，即有環(huán)保部門“三同時(shí)”驗(yàn)收文件；監(jiān)管工業(yè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，即對(duì)企業(yè)規(guī)范進(jìn)行監(jiān)測(cè)、監(jiān)察，約束企業(yè)污染物排放滿足國(guó)家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)和所在區(qū)域環(huán)境功能區(qū)定位要求；監(jiān)管工業(yè)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范，即監(jiān)管工業(yè)企業(yè)制定規(guī)范的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，并定期開展演練。
環(huán)保部門參與政府綜合決策，對(duì)環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，對(duì)工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為依法監(jiān)管三方面職責(zé)定位及有效履行，將促進(jìn)政府守住環(huán)境保護(hù)的底線。在環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理下，政府履行環(huán)境保護(hù)工作的過程一定是以平衡點(diǎn)定性底線倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升和布局優(yōu)化，以定量底線倒逼單位GDP污染物排放量不斷減小，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本性轉(zhuǎn)變。
環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)如何加強(qiáng)？
環(huán)保法要提出并正確回答環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“各級(jí)政府要明確環(huán)保部門有效履行職責(zé)所需監(jiān)管能力建設(shè)的目標(biāo)、指標(biāo)，編制環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃并有效實(shí)施。”
環(huán)保部門監(jiān)管能力薄弱已成為制約環(huán)保工作任務(wù)完成的直接因素。能力不強(qiáng)表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)兩個(gè)方面。機(jī)構(gòu)方面表現(xiàn)在一些基層環(huán)保部門機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后；能力方面表現(xiàn)在監(jiān)測(cè)、監(jiān)察不能達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化要求，環(huán)保部門參與綜合決策、實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的思路不清晰和對(duì)工業(yè)企業(yè)的監(jiān)管不到位。
將環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)納入環(huán)保法，可望有序推進(jìn)全國(guó)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。
關(guān)于“明確環(huán)保能力建設(shè)的目標(biāo)、指標(biāo)”問題，可考慮以環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察兩項(xiàng)能力建設(shè)為重點(diǎn)，以履行工業(yè)企業(yè)環(huán)境監(jiān)管、對(duì)環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理等基本職責(zé)為前提，以國(guó)家監(jiān)測(cè)、監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為基礎(chǔ)，以生態(tài)文明建設(shè)對(duì)環(huán)境的要求為標(biāo)準(zhǔn)，全面提出國(guó)家環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)的目標(biāo)、指標(biāo)，力爭(zhēng)通過幾年努力，使環(huán)保系統(tǒng)能力建設(shè)能夠基本適應(yīng)環(huán)境監(jiān)管的需要。
關(guān)于“編制環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃并有效實(shí)施”的問題，建議國(guó)家務(wù)實(shí)編制國(guó)家環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃；各省在國(guó)家規(guī)劃指導(dǎo)下，務(wù)實(shí)編制本省環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃；市縣環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃同樣編制，形成環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃體系。國(guó)家出臺(tái)規(guī)劃實(shí)施意見或辦法，明確地方政府規(guī)劃實(shí)施的主體責(zé)任；明確規(guī)劃實(shí)施的資金保障等措施；明確規(guī)劃實(shí)施情況對(duì)政府和相關(guān)部門任務(wù)完成的考核要求。
將環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)納入環(huán)保法有助于在更高層面形成環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)的合力。“十一五”以來，雖然各地借減排、國(guó)家重要環(huán)保工作考核契機(jī)，環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)得到加強(qiáng)，但與環(huán)境管理需要相比仍有相當(dāng)大差距。將環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)納入環(huán)保法有助于更有效地加快減排環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)。在國(guó)家重要環(huán)保工作考核方面，國(guó)家重點(diǎn)流域污染防治規(guī)劃實(shí)施情況考核、重金屬污染防治規(guī)劃實(shí)施情況考核、中央紀(jì)委轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式監(jiān)督檢查、國(guó)家環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)督查、國(guó)家環(huán)保模范城市創(chuàng)建及復(fù)核、國(guó)家生態(tài)系列創(chuàng)建考核驗(yàn)收等均對(duì)環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)提出要求，將環(huán)保部門監(jiān)管能力建設(shè)納入環(huán)保法有助于加快國(guó)家重要環(huán)保工作環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)。
作者：劉國(guó)才 環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)境保護(hù)督查中心副主任
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