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改革開放30年來,我國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展,環(huán)境保護事業(yè)不斷進步。通過深入學習實踐科學發(fā)展觀,總結環(huán)境保護工作的經(jīng)驗教訓,我們深刻認識到,要避免走發(fā)達國家先污染后治理的老路,需要以更廣的視野、更大的勇氣、更足的干勁,努力探索中國特色環(huán)境保護新道路。
一、發(fā)達國家環(huán)境保護的經(jīng)驗啟示
工業(yè)革命以來,特別是二戰(zhàn)以來,發(fā)達國家的工業(yè)化、城市化迅速推進,在創(chuàng)造了巨大物質(zhì)財富的同時,也付出了沉重的環(huán)境代價。從20世紀30年代到60年代間,發(fā)生了震驚世界的八大環(huán)境公害。在忍無可忍的情況下,抗議活動此起彼伏。1970年4月22日,從美國的西海岸到東海岸,2000多萬人走上街頭,將反污染運動推向高潮。日后,這一天被定為地球日。隨著人類社會對環(huán)境問題的覺醒,環(huán)境保護工作不斷深入。
一是采取嚴厲的環(huán)境保護措施。20世紀60年代末和70年代初,美國以《國家環(huán)境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等為標志,告別了惟經(jīng)濟發(fā)展的時代。特別是《國家環(huán)境政策法》,要求一切重大行動都要進行環(huán)境影響評價,既開創(chuàng)了世界環(huán)境影響評價的先河,又找到了以保護環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟增長的途徑。日本一開始寄希望于在不妨礙經(jīng)濟發(fā)展的情況下保護環(huán)境,如1967年制定了《環(huán)境污染控制基本法》,特別強調(diào)"保護生活環(huán)境"應"與經(jīng)濟健全發(fā)展相協(xié)調(diào)",結果沒有逃脫環(huán)境污染日趨加重的厄運。在強大的社會壓力下,1970年日本確立了環(huán)境優(yōu)先的原則,頒布修訂《公害對策基本法》等多項法律,刪除了維護生活環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的條款。在環(huán)境優(yōu)先原則的前提下,日本實行了世界上最嚴格的環(huán)境標準。
二是建立完善的環(huán)境基礎設施。如德國法律規(guī)定,無論是生活還是生產(chǎn)污水都必須經(jīng)過無害化處理才能排放。德國為此在全國范圍內(nèi)實施了統(tǒng)一的污水無害化處理排放標準,這個標準還隨著科技的不斷進步而同步調(diào)整。德國目前生產(chǎn)和生活污水無害化處理率將近100%,公共污水管網(wǎng)覆蓋了總人口的95%,污水管網(wǎng)的總長度為51.5萬公里,可以繞地球13圈。自2000年以來,德國居民每人每年要繳納113.51歐元的污水排放和處理費,以確保公共污水處理廠的正常運行。
三是加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。發(fā)達國家大力整治環(huán)境之際,恰逢世界性產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整之時。20世紀70年代由兩次石油危機誘發(fā)的1973~1975年世界性經(jīng)濟危機,沉重打擊了西方發(fā)達國家能耗高、污染大的重化工業(yè),發(fā)達國家開始發(fā)展以微電子技術為主的較少消耗資源能源、較少污染環(huán)境的知識和技術密集型產(chǎn)業(yè),而將鋼鐵、造船等資本密集型產(chǎn)業(yè)轉移到新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家。產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級帶來了巨大的環(huán)境效益,如日本從1975年到1980年,工業(yè)氮氧化物和二氧化硫的排放量5年中分別下降了12%和35%。再如,20世紀70年代,美國和日本在實施限制汽車尾氣排放的法規(guī)方面,采取了兩種截然不同的態(tài)度。美國以尾氣排放管制損失大于效益為借口,暫緩執(zhí)行1970年通過的"馬斯基法"。日本則果斷實行了限制汽車尾氣排放的政策,不僅促進了環(huán)境技術的重大突破,而且迅速提高了日本汽車在全球市場的競爭力。
世界環(huán)境保護的歷程也是一個不斷發(fā)展、不斷進步的過程。1972年召開的人類環(huán)境會議,世界各國啟動了共同保護環(huán)境的征程。1992年召開的里約環(huán)發(fā)大會,人類社會達成實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的共識。2002年召開的世界首腦會議,提出經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展的三大支柱。在30多年的進程中,公眾環(huán)境意識顯著提高,環(huán)保理念不斷創(chuàng)新,環(huán)保機構日益完善,環(huán)境科技加速進步,經(jīng)濟手段廣泛運用。
二、我國環(huán)境保護工作的艱辛歷程
發(fā)達國家走過了一條先污染后治理、以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長的道路,造成了嚴重的環(huán)境危害,帶來了無法彌補的損失。上世紀70年代初,立足于工業(yè)化起步和局部地區(qū)環(huán)境污染有所顯現(xiàn)的現(xiàn)實,我們開始探索中國特色環(huán)保新道路。特別是改革開放30年來,在新道路的探索中,環(huán)保事業(yè)不斷發(fā)展,探索重點與時俱進。
在1973年第一次全國環(huán)保會議提出的"全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民"的32字方針的基礎上,上世紀80年代確立了環(huán)境保護的基本國策地位,明確了"預防為主防治結合,誰污染誰治理,強化環(huán)境管理"的三大政策體系,制定了環(huán)境影響評價、排污收費等多項環(huán)境管理制度,開始向環(huán)境管理要效益。
進入90年代,提出由污染防治為主轉向污染防治和生態(tài)保護并重;由末端治理轉向源頭和全過程控制,實行清潔生產(chǎn),推動循環(huán)經(jīng)濟;由分散的點源治理轉向區(qū)域流域環(huán)境綜合整治和依靠產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整;由濃度控制轉向濃度控制與總量控制相結合,實施了"三河"(淮河、海河、遼河)、"三湖"(太湖、滇池、巢湖)、"兩區(qū)"(二氧化硫控制區(qū)和酸雨控制區(qū))、"一市"(北京市)、"一海"(渤海)等重點流域區(qū)域污染治理工程,開始集中人力物力財力治理流域性、區(qū)域性環(huán)境污染。
"十一五"以來,我們按照黨中央國務院關于加快實現(xiàn)"三個歷史性轉變"的要求——從重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護轉變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經(jīng)濟增長并重;從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉變?yōu)榄h(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步;從主要用行政辦法保護環(huán)境轉變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政辦法解決環(huán)境問題——確立了全面推進、重點突破的工作思路,提出從國家宏觀戰(zhàn)略層面解決環(huán)境問題,從再生產(chǎn)全過程制定環(huán)境經(jīng)濟政策,讓不堪重負的江河湖海休養(yǎng)生息,努力促進環(huán)境與經(jīng)濟的高度融合。例如,在促進經(jīng)濟結構調(diào)整方面邁出實質(zhì)性步伐,淘汰和關閉了一大批落后產(chǎn)能和污染企業(yè);在環(huán)境基礎設施建設方面取得重大突破,截至去年三季度,全國脫硫機組裝機容量達到3.24億千瓦,是2005年前10年總量的7倍多;在環(huán)境政策方面,出臺了一系列有利于環(huán)境保護的價格、貿(mào)易、稅收、信貸、保險等政策;在增強環(huán)境監(jiān)管能力方面,環(huán)境監(jiān)測水平偏低、儀器裝備落后、基礎能力薄弱的狀況有所改觀。
改革開放30年是我國環(huán)保事業(yè)大發(fā)展的30年,也是不懈探索中國特色環(huán)保新道路的30年。30年來,我們有許多成功的經(jīng)驗,涌現(xiàn)出一批環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的典型,但總體上看還處于邊治理邊污染的狀況,一些地方甚至重蹈先污染后治理的覆轍,付出了過大的環(huán)境代價。30年的探索歷程表明,環(huán)境保護工作具有長期性、階段性和艱巨性的鮮明特點,我們要充分認識解決我國環(huán)境問題的難度,不為任何困難所惑,不為任何風險所懼,努力在實踐中探索,在探索中實踐。
三、積極探索中國特色環(huán)境保護新道路
時代發(fā)展、社會進步向環(huán)保工作提出了新的更高要求。我們要以鄧小平理論和"三個代表"重要思想為指導,深入貫徹落實科學發(fā)展觀,按照黨中央、國務院對環(huán)保工作的各項要求,正確處理當前與長遠、繼承與創(chuàng)新、預防與治理、城市與農(nóng)村的關系,積極探索中國特色環(huán)境保護新道路。
第一,堅持"三個歷史性轉變"的指導思想。"三個歷史性轉變"是環(huán)保領域深入貫徹落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn),是全面調(diào)整環(huán)境與經(jīng)濟關系、改革創(chuàng)新管理模式的重要指南。堅持"三個歷史性轉變",必須把環(huán)境保護擺在更加突出的戰(zhàn)略位置,與經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一安排、同時部署;環(huán)保規(guī)劃要與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃相協(xié)調(diào),以環(huán)保規(guī)劃優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展;積極推進科學化、民主化決策,著力轉變不適應不符合歷史性轉變的思想觀念,著力解決困擾環(huán)保事業(yè)長遠發(fā)展的突出問題;加快重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革步伐,著力構建充滿生機、富有效率、更加開放、有利于歷史性轉變的體制機制。
第二,建立全防全控的防范體系。環(huán)境保護的理念和要求全面滲透到經(jīng)濟社會發(fā)展之中,是有效防范環(huán)境污染和資源環(huán)境損耗的重要防線,是環(huán)境保護新道路的關鍵。要堅持實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和科教興國戰(zhàn)略,堅定不移地走新型工業(yè)化道路,努力建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,從國家戰(zhàn)略層面解決環(huán)境問題;要堅持從再生產(chǎn)的全過程制定環(huán)境經(jīng)濟政策,將環(huán)境保護貫穿于生產(chǎn)、流通、分配、消費的各個環(huán)節(jié);要堅持將保護環(huán)境的要求體現(xiàn)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸、建筑、服務等各個領域,落實到政府機關、學校、科研院所、社區(qū)、家庭等社會組織的各個方面,建立起全面覆蓋經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境保護體系;要不斷創(chuàng)新生產(chǎn)理念,繼續(xù)推進清潔生產(chǎn),發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實行生態(tài)化技術改造,從生產(chǎn)源頭和全過程減輕環(huán)境污染。
第三,健全高效的環(huán)境治理體系。先污染后治理是"防范不足"的治理,投入的成本必然過高,付出的代價必然過大。而邊治理邊污染是"防"虧"治"欠的模式,雖然在一定程度上減輕了環(huán)境污染的危害,但無法從根本上改變環(huán)境保護的被動局面,甚至容易貽誤保護環(huán)境的戰(zhàn)機。高效治理就是要在有效防范的前提下,以最少的投入取得最大的治理成果,從根本上減輕環(huán)境壓力。要依靠科技進步,堅持自主創(chuàng)新,積極探索科技含量高、投入資金少、環(huán)境效益好的治理模式;要從我國區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異大的實際出發(fā),積極研發(fā)高效實用、豐富多樣的環(huán)保治理技術;要把環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為擴大內(nèi)需的重要方面,以環(huán)境治理拉動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以綠色消費帶動綠色生產(chǎn),積極培育新的經(jīng)濟增長點。
第四,完善環(huán)境政策法規(guī)標準制度體系。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明,完善的環(huán)境政策法規(guī)標準制度體系與完備的環(huán)保基礎設施、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構一道,共同構成改善環(huán)境質(zhì)量的三大支柱。"頑癥需用猛藥醫(yī)",上世紀六七十年代,發(fā)達國家在積重難返的環(huán)境狀況面前,采取了最為嚴厲的環(huán)境保護政策措施,環(huán)境保護取得了顯著成效。而我國的環(huán)境保護在工業(yè)化初期起步,并一直伴隨于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程之中,制定與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的環(huán)保政策法規(guī)標準尤為重要。要全面分析經(jīng)濟社會發(fā)展狀況,準確把握經(jīng)濟社會發(fā)展走勢,通過適時調(diào)整和完善環(huán)境政策法規(guī)標準,保護先進的生產(chǎn)能力,淘汰落后的生產(chǎn)能力,使環(huán)境保護真正成為引領先進生產(chǎn)力發(fā)展的重要航標。要準確判斷經(jīng)濟形勢和環(huán)境形勢,根據(jù)不同的宏觀經(jīng)濟政策,有針對性地采取環(huán)境保護措施,既促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展,又不斷解決困擾環(huán)保工作的難題。
第五,構建完備的環(huán)境管理體系。縱觀世界環(huán)境保護的發(fā)展史,強化環(huán)境管理機構能力,加大環(huán)境監(jiān)管力度,是發(fā)達國家集中整治污染時期采取的有效管理方式。我國在環(huán)境壓力持續(xù)加大的發(fā)展階段,要充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性,不斷完善黨委領導、政府負責、環(huán)保部門綜合管理、有關部門協(xié)調(diào)配合、全社會共同參與的環(huán)境管理體系。要建立健全環(huán)境保護的責任制和問責制,真正把地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責落到實處。要加強環(huán)境綜合管理,積極探索大部門環(huán)境管理體制,團結和動員各方面的力量,形成環(huán)保工作合力。要加快建設先進的環(huán)境監(jiān)測預警體系和完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系,努力提高環(huán)境管理信息化、現(xiàn)代化水平,建成科學、高效的決策支持系統(tǒng)。要加強環(huán)保組織管理體系建設,推進管理機構向基層延伸,強化地方環(huán)保部門的基礎能力,形成政令暢通、高效有力的決策執(zhí)行系統(tǒng)。
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