引 言：十九屆四中全會進一步對國家治理現(xiàn)代化做出戰(zhàn)略部署，在此背景下有必要探討水治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。“治”在中國有著特別的含義，在古文中是一個象形文字，最早的含義就是通過修建水利工程管束洪水，后來延伸為控制管理。中國最早的政治秩序來自于大禹治水，大禹因為治水有功被尊為九州共主；中國歷代王朝一直追求的理想就是天下大治、長治久安。由此可見，“治”與國家治理存在內(nèi)在的聯(lián)系，中國文明的起源似乎與治水有著密切的關(guān)聯(lián)。實際上，治水是理解中國特色治理體制的一條重要線索。
中國國家治理體制有其獨特性。2014年，歷史學(xué)家弗朗西斯·福山出版的《政治秩序的起源》第二卷，把強有力的國家、國家對法治的尊崇及全體公民對政府的問責(zé)看作是維系現(xiàn)代政治秩序的三個最基本要素：即強國家、法治和民主問責(zé)。弗朗西斯·福山指出，從全世界來看中國體制的顯著特征是有一個“強國家”，這構(gòu)成了審視中國國家治理體制的一個出發(fā)點。
為什么中國有一個“強國家”，“強國家”的起源是什么？很多思想家對此進行過研究，產(chǎn)生了內(nèi)容豐富的中國國家體制起源理論。在眾多理論中有一派觀點影響很大，那就是卡爾·馬克思開創(chuàng)的“治水派”學(xué)說，認為亞細亞生產(chǎn)方式需要非常強的政府動員人力修建大型水利工程，后來歷史學(xué)家卡爾·魏特夫在20世紀50年代進一步提出了“治水社會”的理論，指出在東方社會，由于修建大型水利工程而產(chǎn)生集權(quán)的政治體制。“治水派”學(xué)說影響甚廣，但是過去半個世紀以來對其質(zhì)疑很多，例如卡爾·魏特夫的理論，在20世紀80年代在國內(nèi)受到了廣泛批判。弗朗西斯·福山認為灌溉是區(qū)域性的事務(wù)，不足以解釋政治秩序的起源，他認為解釋國家的起源，最重要的理由是戰(zhàn)爭。歷史學(xué)家黃仁宇則提出了另外的觀點，認為黃河洪水直接導(dǎo)致了中國的中央集權(quán)的崛起，歷史上對防洪的需求遠勝于灌溉。
筆者在十幾年前對上述理論做了詳細的研究，指出中國古代選擇大一統(tǒng)體制，主要來源于三個方面的需求：一是國防的需要；二是賑災(zāi)的需要；三是治水的需要。從三個需求來看，由于國防和賑災(zāi)的需要有很大成分也來源于治水的需要，治水對大一統(tǒng)體制的來源能夠貢獻大半，這也可以解釋為何中國自古即有“治國必先治水”之說。
2020年新冠肺炎引發(fā)的疫情肆虐全球，中國舉國上下共抗疫情，經(jīng)過努力很快就控制住了疫情，在疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)方面的成就令世界矚目。中國抗疫取得突出成就的重要原因，在于獨特的國家體制，這個體制就其本源而言是很擅長賑災(zāi)的，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)復(fù)雜的治理難題正是中國體制的獨特優(yōu)勢。十九屆四中全會公報指出，中國特色社會主義制度有13個顯著優(yōu)勢，其中包括黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全國一盤棋集中力量辦大事，實際上這些優(yōu)勢來源于中國獨特的國家體制。
一定程度上來說，中國的體制是為治水而生，中央集權(quán)大一統(tǒng)體制最初一定程度上是為水利工程的興建而生的。古代社會治水主要包括四個方面：防洪，灌溉，漕運，海塘。為實現(xiàn)治水需求，中國自古就有修建大型水利工程的傳統(tǒng)，比如，四川都江堰、京杭大運河、廣西靈渠、新疆坎兒井等古代水利工程杰作。古代治水主要采取工程手段，以滿足基本需求為目的，具有集中性、沖擊性、單一性特征。
改革開放以來，我國逐漸從傳統(tǒng)治水向現(xiàn)代治水轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的治水需求依然存在，但水問題更加復(fù)雜，水需求愈加多元，治水內(nèi)容亦越來越豐富。水短缺、水污染、水災(zāi)害和水生態(tài)惡化等問題具有分布式特征，量大面廣，治理的難度和復(fù)雜性遠超古代。比如，生態(tài)環(huán)境問題和節(jié)水問題涉及到每一個社會個體，需要考慮個體多元化需求，隨著物質(zhì)生活水平的提高，人民對水服務(wù)和水品質(zhì)提升的需要日漸強烈，這些都是現(xiàn)代治水的新問題。
治水的新形勢決定了單依靠工程手段不能完全解決問題，當(dāng)代治水必須采取綜合措施。特別是過去20多年來，中國不斷調(diào)整體制適應(yīng)水情，實際是完成從傳統(tǒng)治水到現(xiàn)代治水的轉(zhuǎn)型。從傳統(tǒng)水治理到現(xiàn)代水治理轉(zhuǎn)型，中國水治理的內(nèi)容和特征發(fā)生了巨大變化（見表1）。這一過程實際上伴隨著中國國家治理體系的轉(zhuǎn)型，即從傳統(tǒng)的中央集權(quán)大一統(tǒng)體制，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代多元一統(tǒng)體制，或者說是新型舉國體制，即發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，積極吸納社會、市場、技術(shù)等因素的力量，以適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)代社會治理的需求。
新中國成立70年來，我國治水取得巨大成就，尤其在防洪減災(zāi)，農(nóng)田灌溉，水利發(fā)電和水利工程供水能力方面尤為突出。中國古代就有修建水利工程的傳統(tǒng)，當(dāng)代修建了更多的大型水利工程，包括長江三峽、南水北調(diào)、黃河小浪底等一批超級工程。中國用占全球6%的水資源和9%的耕地養(yǎng)活了全球近20%的人口，這主要得益于水效率的大幅度提升。改革開放40年來，中國以27%的用水增長，支撐了全國經(jīng)濟總量增加36倍；農(nóng)業(yè)用水量下降12%，糧食產(chǎn)量增加1.2倍；工業(yè)用水總量增長1.4倍，產(chǎn)出增加55.3倍。這些成就的取得，得益于中國的獨特的治理體制。
當(dāng)代中國治水的基本經(jīng)驗主要為：一是理念先導(dǎo)，目標(biāo)引領(lǐng)。我國的頂層設(shè)計能夠不斷根據(jù)新形勢革新，與時俱進制定國家發(fā)展不同階段的目標(biāo)。二是問題導(dǎo)向，務(wù)實創(chuàng)新。在實踐中以問題為導(dǎo)向，務(wù)實探索問題的解決路徑。三是黨政主導(dǎo)，調(diào)試管理。我國在集中領(lǐng)導(dǎo)框架下，在具體執(zhí)行過程中又保持了政策制定的靈活性和政策執(zhí)行的彈性。四是系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力。習(xí)近平總書記在2014年提出的16字治水思路，成為治水實踐中大力貫徹落實的方針。五是群眾路線，廣泛動員。在各項水利事務(wù)中，人民群眾以各種形式發(fā)揮了重要作用。六是依法治國，科技支撐。從1988年國家頒布的首部《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》），到2002年新《水法》修訂，初步建成了完整的水法規(guī)體系。這六個方面既是當(dāng)代中國治水經(jīng)驗的總結(jié)，也是治國經(jīng)驗的總結(jié)，治水的邏輯和治國的邏輯是高度契合的。
PartⅢ 治水體系邏輯：審視三重關(guān)鍵關(guān)系
公共治理有三大核心問題：政府與市場的關(guān)系；政府與社會的關(guān)系；政府內(nèi)部組織關(guān)系。人們關(guān)于治水爭論的焦點本質(zhì)上就是這三組關(guān)系，透過這三個視角審視水治理，很多問題能夠得到合理解釋。
（一）政府與市場的關(guān)系
對于水治理中的政府與市場的關(guān)系，筆者持續(xù)研究了20年。回顧在2000年，水權(quán)與水市場問題剛剛提出來，并一度引起了很大的爭論。后來，隨著思想解放，人們普遍認為中國應(yīng)當(dāng)引入水市場，但中國的水市場改革，特別是水權(quán)市場改革非常波折。目前來看，中國水權(quán)交易量遠低于預(yù)期水平。以中國水權(quán)交易所的交易水量為例，從2016年成立到2019年年底，累計交易水量僅28.8億立方米，這與中國每年6000多億立方米的用水量相比是一個很小的數(shù)字。總的來看，中國經(jīng)過20年的水權(quán)水市場建設(shè)，還沒有發(fā)展出普遍性的水權(quán)市場，水權(quán)市場迄今更多的具有探索意義。
發(fā)達的水權(quán)市場依賴很苛刻的一組條件。例如，對于水資源的空間調(diào)度和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施有較高要求，目前我國七大流域只有黃河做到了全流域統(tǒng)一水量調(diào)度。中國在1988年《水法》中就規(guī)定了取水許可制度體系，這套制度體系的核心就是利用行政手段進行水量的再分配。2020年《水法》進一步明確取水許可，實行總量控制與定額管理相結(jié)合，其立意是用行政手段來進行水量再分配。但實踐中由于種種原因，這套行政再分配制度沒有完全落實，比如取水許可證發(fā)放之后，配套的監(jiān)管和服務(wù)沒有及時跟上，影響了這套制度安排的有效性。在這種背景下，水權(quán)交易可以成為落實總量控制的一種手段，也可以理解為在水行政分配體系中引入市場機制，但主要還是發(fā)揮輔助的作用。
回顧我國水權(quán)水市場20年的建設(shè)進程，有三點值得反思：第一，在水權(quán)市場發(fā)展的規(guī)律研究方面，過于強調(diào)市場的作用和市場制度本身，對水權(quán)市場運作的內(nèi)在機制認識不足，市場機制非常復(fù)雜，絕非僅僅是產(chǎn)權(quán)界定的問題，還要具備一系列的保障條件；第二，在水權(quán)市場的國際經(jīng)驗借鑒方面，過于強調(diào)個別國家的“先進經(jīng)驗”，對水權(quán)市場發(fā)展中的實際問題認識不足，事實證明，只有真正契合中國國情的改革才能有效；第三，在水權(quán)交易和市場制度建設(shè)過程中，過于強調(diào)理想意義上的自由市場模式，對國情條件的制約和中國特色的因素認識不足，研究過于理想化。
當(dāng)然，水權(quán)水市場只是水治理中利用市場機制的一種形式。如果從全局來看，市場機制完全可以在水治理中發(fā)揮重要作用，這至少包括以下四個方面：一是在水務(wù)市場當(dāng)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府可以適當(dāng)干預(yù)，但要以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)；二是在水利投融資中的作用凸顯，需要充分利用市場機制吸引更多的社會投入；三是在水價改革中發(fā)揮重要作用，需要依靠靈活水價機制進行探索；四是在水資源分配體系中發(fā)揮積極作用，可以積極探索利用市場機制實現(xiàn)總量控制。
（二）政府與社會的關(guān)系
中國公共事務(wù)治理的一個關(guān)鍵問題，是如何調(diào)動公眾參與的積極性，是如何使公眾更多更好地參與公共事務(wù)。筆者曾做過農(nóng)村用水戶協(xié)會的研究，結(jié)果表明：一個村莊是否成立用水戶協(xié)會對用水管理影響很小，甚至傳統(tǒng)的村集體管水用水績效還優(yōu)于用水戶協(xié)會的績效；對于跨行政區(qū)的涉水事務(wù)，用水戶協(xié)會還能起到一定效果，但與行政區(qū)重合的用水戶協(xié)會大部分流于形式。
未來需要讓社會機制在中國水治理中發(fā)揮更大作用，至少可以在以下四個方面著力提升：一是在水利項目規(guī)劃和建設(shè)過程中要積極發(fā)揮人民群眾的作用，真正反映公眾需求；二是在水利法規(guī)和政策決策中注重多元參與，傾聽各方聲音與訴求；三是在水資源節(jié)約、保護和治理中廣泛動員群眾，充分利用水價杠桿，促進節(jié)水減污。四是在水情教育和水文化建設(shè)方面，例如廣泛利用水利工程設(shè)施提供國民教育功能，加強全社會現(xiàn)代水文明風(fēng)尚的引導(dǎo)。
（三）政府內(nèi)部組織關(guān)系
我國流域治理中長期存在三大協(xié)同難題：一是層級協(xié)調(diào)問題，行政手段為主，經(jīng)濟機制薄弱，公眾參與不足；二是地區(qū)協(xié)調(diào)問題，缺乏跨行政區(qū)的合作機制和補償機制；三是部門協(xié)調(diào)問題，相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制不健全，利益相關(guān)方溝通協(xié)商不足。過去20多年間，中國在流域治理方面取得的重要進展之一，是探索引入了河長制。中國七大流域的水環(huán)境治理績效在2008年以后加速提升，其中提升最快的是太湖流域，河長制在其中發(fā)揮了重要作用。
河長制作為一項重要的水治理制度創(chuàng)新，其能有效發(fā)揮作用的原因在于契合了中國的體制。中央集權(quán)大一統(tǒng)體制的基本運行邏輯，是“政府負責(zé)、部門分工、分級管理、上級兜底”，這一治理邏輯廣泛存在于我國的公共事務(wù)中。當(dāng)水問題嚴峻程度超出水利部門范圍時，會自然成為一級政府的事務(wù)，如果一級政府無法有效應(yīng)對，上一級政府就會介入。河長制的出現(xiàn)，本質(zhì)上是為了應(yīng)對嚴峻的水問題，可以視為是一種自然響應(yīng)。河長制切實解決了三大難題：通過加強行政目標(biāo)問責(zé)來緩解層級協(xié)調(diào)難題；通過強化上級行政協(xié)調(diào)來緩解地區(qū)協(xié)調(diào)難題；通過黨政領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來緩解部門協(xié)調(diào)難題。河長制是一項解決復(fù)雜協(xié)同難題的河湖管理機制，是中國特色的水資源綜合管理和流域綜合管理方案。
河長制的經(jīng)驗案例有重要的理論啟示：制度是在立足國情的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果，制度安排不能指望搬來一座“飛來峰”，只有根植于中國土壤，內(nèi)嵌于中國社會的制度才有生命力，因此我們一定要根據(jù)國情水情探索適合自身的水治理制度。
PartⅣ 水治理現(xiàn)代化：未來體制演進展望
黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會進一步提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)和時間表。在國家治理現(xiàn)代化的總體部署下，需要從戰(zhàn)略上謀劃和推進我國水治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
2011年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出，到2020年基本建成四大體系：一是防洪抗旱減災(zāi)體系；二是水資源合理配置和高效利用體系；三是水資源保護和河湖健康保障體系；四是有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系。近10年來，中國各行業(yè)都在加速制度變革。2016年，中央文件已經(jīng)指出，各領(lǐng)域具有四梁八柱性質(zhì)的改革主體框架已經(jīng)基本確立。從水利發(fā)展需求與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系來看，中國已經(jīng)進入“水利綜合治理”新時期，水利發(fā)展需求目前處于第III階段,即多種需求持續(xù)增長的階段，也就是水利綜合治理時期(見圖1)。當(dāng)前需要進一步加快建立健全水治理體制機制，全面建立與發(fā)展階段相適應(yīng)的科學(xué)制度體系。
黨的十九屆四中全會提出：完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。這一表述概括了現(xiàn)代中國多元一統(tǒng)體制的基本架構(gòu)。按照這個布局，中國正加快建設(shè)現(xiàn)代治理體系。具體到水治理體系的現(xiàn)代化，筆者認為以下五個方面的非常重要：一是要建設(shè)現(xiàn)代水法治體系，提高執(zhí)法水平，落實好現(xiàn)有的水法規(guī)制度；二是要完善國家和流域水治理體制，理順國家層面的水治理體制與協(xié)同治理機制，科學(xué)推進流域立法和加強流域管理；三是擴大市場機制的作用，特別注重運用靈活水價機制促進水效率的提高；四是促進社會的廣泛參與，在各類水治理事務(wù)中擴大公眾的參與程度；五是增強技術(shù)支撐和信息共享，未來利用現(xiàn)代信息技術(shù)的空間巨大，可以大大提升水治理的信息化和智能化水平。未來十年水治理仍處在快速變遷時期，有必要穩(wěn)步推進上述五個方面的工作，到2030年使水治理制度體系基本成熟定型。
中國的水治理實踐再一次印證，世界上不存在普遍適用的制度，只有最適合自己的道路，各個國家必須根據(jù)自身的條件來建立適合本國國情的治理體系。正如習(xí)近平總書記指出的：“世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國家的政治制度模式。各國國情不同，每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果”。
我國水治理體系順應(yīng)時代變遷，快速從傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代模式，建立了適應(yīng)當(dāng)代中國國情的水治理體系，并展現(xiàn)了很好的治理效能，這是新中國70年取得“治水奇跡”的制度密碼。未來我們要繼續(xù)堅定制度自信，根據(jù)國情推進水治理體系和治理能力現(xiàn)代化，走出一條中國特色的治水之路，以水治理的現(xiàn)代化有力支撐社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)。
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