在剛剛閉幕的十三屆全國人大三次會議上，栗戰(zhàn)書委員長在常委會工作報(bào)告中關(guān)于今后一個(gè)階段的主要任務(wù)部分說，將加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法。圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，制定長江保護(hù)法。
作為《長江流域立法研究》國家社科基金重大課題的首席專家，呂忠梅和她的團(tuán)隊(duì)從上世紀(jì)90年代就啟動了長江水資源保護(hù)立法的調(diào)研，連續(xù)多年在全國兩會上提交與長江立法相關(guān)的議案、提案。
2018年，十三屆全國人大常委會將《長江保護(hù)法》列入一類立法計(jì)劃，并啟動了立法工作。按照立法程序，《長江保護(hù)法(草案)》(以下簡稱“草案”)已提請十三屆全國人大常委會第十五次會議初次審議，并面向全社會公開征求意見。呂忠梅作為中國法學(xué)會副會長、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長，主持召開《長江保護(hù)法(草案)》立法專家咨詢會，向全國人大常委會法工委提交了相關(guān)意見建議。
中國法學(xué)會副會長、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長呂忠梅。 受訪者供圖
“在一定意義上，長江保護(hù)法能否成功的重要標(biāo)志是在流域管理體制機(jī)制上是否有重大突破。”5月28日，呂忠梅在接受澎湃新聞(www.thepaper.cn)專訪時(shí)指出，流域機(jī)構(gòu)設(shè)置和流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，是各國流域立法中必不可少，最為重要的核心制度，也是公認(rèn)的解決“長江病”的關(guān)鍵鑰匙。目前“草案”規(guī)定的“長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”，不僅內(nèi)涵模糊、法律性質(zhì)不清，而且流域和區(qū)域、部門管理的職能邊界不明，事權(quán)劃分不清，可行性堪憂。
對此，她建議“草案”在下一步修改過程中應(yīng)聚焦長江流域的特殊性問題，對“長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”等重大關(guān)鍵制度給予有針對性的制度供給和方案設(shè)計(jì)，并將管理體制的設(shè)計(jì)落實(shí)到各章節(jié)的具體制度中去。
《長江保護(hù)法》跳出了單一水事立法的窠臼
《長江保護(hù)法》是我國首次以國家法律的形式為特定的流域立法。公開征求意見的“草案”共設(shè)9章，涉及污染防治、資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、綠色發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域。
呂忠梅在接受澎湃新聞采訪時(shí)指出，“草案”在篇章安排上較好地體現(xiàn)了其綜合法、流域法、特別法的基本定位，考慮到長江流域資源保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制，并在制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀，跳出了單一水事立法的窠臼，這為制定出一部讓黨中央放心、讓人民群眾滿意的長江保護(hù)法，打下了良好的基礎(chǔ)。
但面臨“保護(hù)長江全流域生態(tài)系統(tǒng)，推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展”這一極為艱巨的立法目標(biāo)，呂忠梅認(rèn)為，“草案”的篇章結(jié)構(gòu)也還存在缺乏明確的立法主線，綜合法的邏輯支撐不足，調(diào)整對象過于泛化，流域法和特別法的特征還不明顯等問題，需要進(jìn)一步完善。
“流域機(jī)構(gòu)設(shè)置和流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，是各國流域立法中必不可少，最為重要的核心制度，也是公認(rèn)的解決‘長江病’的關(guān)鍵鑰匙。”呂忠梅說，“草案”規(guī)定的“長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”，不僅內(nèi)涵模糊、法律性質(zhì)不清，而且流域和區(qū)域、部門管理的職能邊界不明，事權(quán)劃分不清，可行性堪憂。而出現(xiàn)這些問題的根本原因在于立法定位不明、調(diào)整對象不清。
長江立法應(yīng)著力于調(diào)整長江流域的特殊性問題而非“面面俱到”
呂忠梅向澎湃新聞表示，在立法定位上，《長江保護(hù)法》應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)長江流域綠色發(fā)展的“永續(xù)法”而非“臨時(shí)法”，調(diào)整對象應(yīng)著力于調(diào)整長江流域的特殊性問題而非“面面俱到”。
“長江全流域所涉及的問題復(fù)雜且繁多，如果將全部的問題均集中于本法解決，既不可能又不必要。作為流域法和特別法，本法應(yīng)有所為有所不為，將調(diào)整對象定位于長江的流域性問題——長江流域的特殊性問題。”呂忠梅說。
為此，呂忠梅建議：首先應(yīng)梳理長江的流域性問題，即在較長時(shí)空范圍內(nèi)可能對長江流域造成重大影響的行為，予以類型化，明確何為流域性問題，它與長江流域的全國性問題和地區(qū)性問題區(qū)別何在?長江的流域性問題有哪些類型，突出問題是什么?
其次，對于長江流域內(nèi)的特殊區(qū)域和特殊事項(xiàng)，法律要有所安排，至少作出原則性規(guī)定，確立代表性地區(qū)和代表性問題的選擇標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)而明晰《長江保護(hù)法》在法律體系中的地位，處理好該法作為中觀層面流域立法，與宏觀層面的國家立法以及微觀層面的地方立法之間的關(guān)系。
另外，呂忠梅認(rèn)為，《長江保護(hù)法》應(yīng)該是流域管理法而非政策法，管理法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注管理的主體、原則和行為方式三大要素，對于“長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”等重大關(guān)鍵制度，予以有針對性的制度供給和方案設(shè)計(jì)。
建議認(rèn)真研究設(shè)置專門流域機(jī)構(gòu)及由法律特別授權(quán)問題
長江生態(tài)系統(tǒng)的安全和人民生命健康的安全，是實(shí)現(xiàn)長江流域綠色發(fā)展的前提。
談到對“草案”的具體修改意見，呂忠梅建議，將立法目的修改為：“為保護(hù)長江流域生態(tài)系統(tǒng)，保障流域水安全和公眾健康，合理開發(fā)利用長江流域資源，推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，制定本法。”
將基本原則修改為：“在長江流域從事各類活動，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為主、綜合決策、系統(tǒng)治理、多元共治的原則。”通過確立“生態(tài)優(yōu)先”等原則，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展;以法律的形式為長江的開發(fā)、利用活動設(shè)限，最終實(shí)現(xiàn)長江保護(hù)的目標(biāo)。
建立科學(xué)的流域管理體制，是長江保護(hù)法制定中無法回避的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。在一定意義上，長江保護(hù)法能否成功的重要標(biāo)志是在流域管理體制機(jī)制上是否有重大突破。
呂忠梅建議，“草案”在進(jìn)一步修改過程中應(yīng)認(rèn)真研究設(shè)置專門流域機(jī)構(gòu)及由法律特別授權(quán)問題。一是在法律上明確流域機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位，按照事權(quán)性質(zhì)和內(nèi)容配置中央事權(quán)，依法賦予流域事務(wù)管理具體職責(zé);同時(shí)，明確流域機(jī)構(gòu)的“協(xié)調(diào)”內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)的對象是國務(wù)院有關(guān)部門、長江流域省級人民政府，內(nèi)容是研究解決長江保護(hù)與發(fā)展的重大問題、重大事項(xiàng)，且流域機(jī)構(gòu)擁有一定的決策權(quán)。二是明確相關(guān)部門管理和區(qū)域管理權(quán)限，區(qū)分“流域事權(quán)”“部門事權(quán)”“區(qū)域事權(quán)”并理順相互關(guān)系。三是將管理體制的設(shè)計(jì)落實(shí)到各章節(jié)的具體制度中去。
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