編者按
城市排水問題的重要性不言而喻。一部城市發(fā)展史，必然伴隨一部城市地下排水系統(tǒng)發(fā)展史。但在我國城市化發(fā)展過程中，城市排水系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)跟不上城市規(guī)模的快速擴張。一旦汛期到來，大范圍強降雨天氣導(dǎo)致上百個城市年年內(nèi)澇。內(nèi)澇成為一種新的城市病，且經(jīng)多年治理未能治愈。
年年暴雨、年年城市內(nèi)澇的根源到底在哪里?多年治理城市內(nèi)澇有什么偏差?是否有可資借鑒的治理經(jīng)驗?今天，本報推出一組城市內(nèi)澇相關(guān)報道，以回答上述疑問，敬請關(guān)注。
隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，大量人口涌入城市，城市建設(shè)“先地上、后地下”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，尤其是排水系統(tǒng)欠賬太多，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現(xiàn)城市內(nèi)澇
治理城市內(nèi)澇問題不是在短期之內(nèi)可以解決的，是持久戰(zhàn)而非速決戰(zhàn)，也不是高成本的治災(zāi)投入可以迅速扭轉(zhuǎn)的
應(yīng)該把城市內(nèi)澇的治理責(zé)任依法壓實給城市政府，具體怎么治理由城市政府決定，將基本的責(zé)任劃分清楚地寫入相關(guān)法規(guī)
進入汛期以來，我國大范圍持續(xù)出現(xiàn)強降雨天氣，從南到北多個城市發(fā)生內(nèi)澇。這種情況并非今年獨有。根據(jù)水利部的數(shù)據(jù)，2010年至2016年，我國平均每年有超過180座城市進水受淹或發(fā)生內(nèi)澇。
為了解決我國城市內(nèi)澇問題，6年前公布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》中提出，“用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。同年頒布的《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，為防治城鎮(zhèn)內(nèi)澇災(zāi)害提供了法規(guī)依據(jù)。
但城市內(nèi)澇問題至今并未得到徹底解決。
接受《法制日報》記者采訪的專家認為，從內(nèi)澇的特點和產(chǎn)生原因來看，治理城市內(nèi)澇問題并非一朝一夕的事情，是持久戰(zhàn)而非速決戰(zhàn)，應(yīng)該依法壓實城市政府對于治理內(nèi)澇的主體責(zé)任，由城市政府依法根據(jù)自身特點、財力保障編制排水防澇規(guī)劃并嚴格執(zhí)行，中央政府依法負責(zé)督促城市政府落實規(guī)劃。
排水系統(tǒng)欠賬太多
年均百座城市內(nèi)澇
今年入汛以來，從南到北的強降雨天氣，導(dǎo)致我國多個城市出現(xiàn)內(nèi)澇。
6月6日，湖北省荊門市出現(xiàn)大暴雨，導(dǎo)致城區(qū)內(nèi)澇嚴重。
6月10日，受持續(xù)性暴雨影響，福建省三明市的梅列區(qū)、三元區(qū)等兩個區(qū)多處低洼地段被洪水淹沒，全城內(nèi)澇嚴重。
6月14日，黑龍江省哈爾濱市突降大雨，致使全市多個區(qū)、縣發(fā)生嚴重內(nèi)澇災(zāi)害。
根據(jù)應(yīng)急管理部近日發(fā)布的消息，截至6月16日10時，僅南方最近此輪暴雨導(dǎo)致的包括城市內(nèi)澇在內(nèi)的災(zāi)害已造成8省614萬人受災(zāi)，88人死亡、17人失蹤。
自2010年以來，年年暴雨，城市年年內(nèi)澇。
2011年6月18日，湖北省武漢市遭遇持續(xù)大暴雨，城市道路積水嚴重，交通幾乎癱瘓，如同“澤國”;2013年7月18日，云南省昆明市持續(xù)大到暴雨，包括盤龍江在內(nèi)多條河流暴漲，無法行洪，導(dǎo)致全市多個地方內(nèi)澇;2015年6月2日，江蘇省南京市暴雨如注，雨量最大時1小時相當于全城倒下3.3億噸水，當日南京市內(nèi)澇嚴重，多處道路、隧道積水，水深及人腰。
國家有關(guān)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)則從宏觀上揭示著問題的嚴重性。
住建部資料顯示，2007年至2015年，全國超過360個城市遭遇內(nèi)澇，其中六分之一單次內(nèi)澇淹水時間超過12小時，淹水深度超過半米。
水利部數(shù)據(jù)顯示，2010年至2016年，我國平均每年有超過180座城市進水受淹或發(fā)生內(nèi)澇。
2017年，國務(wù)院還確定近年來內(nèi)澇災(zāi)害嚴重、社會關(guān)注度高的60個城市名單，要求這些城市抓緊編制完成城市排水防澇補短板實施方案。
在這份名單中，安徽上榜城市數(shù)量最多，達到14個，包括合肥、蚌埠、淮南等;湖北居次，有10個城市上榜，包括武漢、黃石、荊門等;湖南有9個城市上榜，包括長沙、益陽、常德等。
究其原因，國家減災(zāi)委專家委員會委員、《水利學(xué)報》主編程曉陶在接受記者采訪時說，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，大量人口涌入城市，城市建設(shè)“先地上，后地下”，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，尤其是排水系統(tǒng)欠賬太多，一旦遭遇暴雨等極端天氣，容易出現(xiàn)城市內(nèi)澇。
程曉陶認為，“目前，整個內(nèi)澇防治體系與現(xiàn)代化的城市發(fā)展需求不匹配”，城市缺少現(xiàn)代化內(nèi)澇防治體系，不僅是管網(wǎng)建設(shè)不足，包括蓄、滯、分、凈、滲、調(diào)與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。
治理內(nèi)澇乃持久戰(zhàn)
政策法規(guī)尚待落實
討論城市內(nèi)澇，有一個事件無法繞過去，那就是2012年發(fā)生在北京的“7·21”特大暴雨。
當年7月21日，北京市遭遇數(shù)十年未遇的強暴雨，多個低洼路段積水，城市內(nèi)澇嚴重，160多萬人受災(zāi)，其中79人死亡，經(jīng)濟損失上百億元。
在程曉陶看來，“7·21”特大暴雨事件的發(fā)生，成為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》2013年3月對外發(fā)布的一個背景。
這份經(jīng)國務(wù)院同意發(fā)布的通知要求，2014年年底前編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃;力爭用5年時間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造;用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。同時要求，健全法規(guī)標準，“規(guī)范城市排水防澇設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和運營管理”。
2013年9月6日，《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》發(fā)布，其中著重提到要建設(shè)較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。
20多天后，也就是2013年10月2日，國務(wù)院公布《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，以加強對城鎮(zhèn)排水與污水處理的管理，保障城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施安全運行，防治城鎮(zhèn)水污染和內(nèi)澇災(zāi)害，保障公民生命、財產(chǎn)安全和公共安全。
城市內(nèi)澇治理走上法治化軌道。
國務(wù)院有關(guān)部門負責(zé)人在介紹《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》出臺緣由時說：“城鎮(zhèn)排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，暴雨內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)。一些地方對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，‘重地上、輕地下’,重應(yīng)急處置、輕平時預(yù)防，建設(shè)不配套，標準偏低，硬化地面與透水地面比例失衡，城鎮(zhèn)排澇能力建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模的快速擴張。”
《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》明確規(guī)定，易發(fā)生內(nèi)澇的城市、鎮(zhèn)，還應(yīng)當編制城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項規(guī)劃，并納入本行政區(qū)域的城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃。
一個隨之而來的疑問是，《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》施行至今已經(jīng)5年有余，為何多個城市還是年年內(nèi)澇?
在程曉陶看來，首先要明確的是，治理城市內(nèi)澇問題不是在短期之內(nèi)可以解決的，是持久戰(zhàn)，不是速決戰(zhàn)，也不是高成本的治災(zāi)投入可以迅速扭轉(zhuǎn)的。
“世界經(jīng)驗表明，人口城鎮(zhèn)化水平要達到70%以上才進入相對平衡狀態(tài)。所以我國未來(城市)內(nèi)澇的壓力還會加大。”程曉陶說。
1998年年末，我國人口城鎮(zhèn)化水平為30%;2018年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化水平為59.58%，距離70%人口城鎮(zhèn)化水平還有相當一段距離。
程曉陶認為，年年治理年年內(nèi)澇的另一個原因在于，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》和《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》沒有得到嚴格執(zhí)行，尤其是一些城市并沒有依法編制城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項規(guī)劃并嚴格落實。
中國政法大學(xué)應(yīng)急法研究中心執(zhí)行主任林鴻潮告訴記者，目前，包括《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》和相關(guān)規(guī)范性文件在內(nèi)，為城市政府治理內(nèi)澇提供了足夠的法律依據(jù)，不能說城市政府治理內(nèi)澇的法律制度供給不足，關(guān)鍵在于落實不夠。
林鴻潮認為，城市內(nèi)澇嚴重與整個城市的規(guī)劃不合理有很大關(guān)系，不論是規(guī)劃理念，還是規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施，都有問題。因此，要徹底解決城市內(nèi)澇需要“傷筋動骨”。
程曉陶還觀察發(fā)現(xiàn)，有關(guān)部門這幾年的主要精力在推動建設(shè)“海綿城市”，這種做法在一定程度上影響了此前的城市內(nèi)澇治理思路。
“海綿城市”是一種新型的城市雨洪管理概念，即讓城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”。
程曉陶分析說，城市內(nèi)澇治理工作開始以后，有關(guān)方面發(fā)現(xiàn)改造排水系統(tǒng)非常難，比如地底下不是只有排水管，還有供水管、供電線路、網(wǎng)絡(luò)線路等，地下沒有那么多空間，“海綿城市”建設(shè)思路應(yīng)運而生——通過城市里的雨水調(diào)節(jié)池、下沉式綠地等方式，把地表徑流留住，這樣就不用改造地下管線。
但程曉陶認為，這種城市建設(shè)的指標并不足以應(yīng)對持續(xù)強降雨，實踐證明也并不能徹底解決城市內(nèi)澇問題。
壓實城市政府責(zé)任
推動完善城市規(guī)劃
那么，怎樣才能走出年年暴雨、年年城市內(nèi)澇的怪圈?
程曉陶認為，治理城市內(nèi)澇，還要回到《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》和《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》上來，把治理城市內(nèi)澇的責(zé)任依法壓實到城市政府的頭上。
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》中提出要落實地方責(zé)任。“各地區(qū)要把城市排水防澇工作作為改善民生、保障城市安全的緊迫任務(wù)，切實落實城市人民政府的主體責(zé)任，加強排水防澇工作行政負責(zé)制，將其納入政府工作績效考核體系。”
《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》更是明確了責(zé)任追究：縣級以上地方人民政府及其城鎮(zhèn)排水主管部門和其他有關(guān)部門，發(fā)現(xiàn)違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的，或者有其他未依照條例履行職責(zé)的行為的，直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員將被處分。
今年入汛前，也就是2019年3月，國務(wù)院有關(guān)部門還印發(fā)通知，要求強化排水防澇安全責(zé)任制度，切實落實城市政府主體責(zé)任，做好城市排水防澇工作。
記者搜索公開資料發(fā)現(xiàn)，2013年以來，鮮有城市政府負責(zé)人或其他直接責(zé)任人員因城市內(nèi)澇被問責(zé)。
林鴻潮分析說，城市政府治理內(nèi)澇責(zé)任不好落實的原因有兩個，一是城市內(nèi)澇有自然災(zāi)害的因素，所以最終都可以將原因落到自然方面;二是從應(yīng)急管理方面來說，實踐中的追責(zé)往往與造成嚴重后果掛鉤，城市內(nèi)澇一般不會因人為因素造成嚴重后果，一般不涉及問責(zé)問題。
林鴻潮還認為，僅通過依法追究責(zé)任的方式問責(zé)，解決不了城市內(nèi)澇問題。需要巨大的財力投入和詳細的施工規(guī)劃，“短期內(nèi)不能期望通過問責(zé)方式作為解決城市內(nèi)澇的主要路徑，也不能每年內(nèi)澇，每年問責(zé)一次城市政府行政首長，實際上城市行政首長也解決不了這個問題”。他建議，在立法上，可以適時修改相關(guān)法律法規(guī)，依法推動城市規(guī)劃的完善，推動解決城市內(nèi)澇問題。
程曉陶同樣認為，壓實城市政府的責(zé)任不能以現(xiàn)在這種行政考核、績效考核的方式，而應(yīng)該把城市內(nèi)澇的治理責(zé)任依法壓實給城市政府，具體怎么治理則由城市政府決定，將基本的責(zé)任劃分清楚地寫入相關(guān)法規(guī)。在相關(guān)法規(guī)完善后，中央政府則依法對城市政府執(zhí)行規(guī)劃情況進行監(jiān)督檢查。
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