水污染防治政策的最終目標(biāo)是維護(hù)地表水體健康，即恢復(fù)和維持水體的化學(xué)、物理和生物方面的完整性和特性，中間目標(biāo)是入河污染物排放得到控制，直接目標(biāo)是點(diǎn)源和非點(diǎn)源的排放得到控制。
我國《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》均明確了“保護(hù)和改善環(huán)境”的原則和目標(biāo)。但水污染防治政策與管理依然存在諸多問題，主要是有些地方?jīng)]有抓住重點(diǎn)，也不專業(yè)：點(diǎn)源排放控制目標(biāo)沒有確保所排入水體的水質(zhì)達(dá)標(biāo);沒有對污水處理廠的來水進(jìn)行限制，導(dǎo)致其排放無法達(dá)標(biāo);非點(diǎn)源排放控制沒有實(shí)施最佳管理實(shí)踐，而是采取關(guān)廠、停產(chǎn)、禁止等行政管制措施。
對點(diǎn)源實(shí)施排污許可證管理
排污許可證制度是點(diǎn)源排放控制的基礎(chǔ)和核心制度。由于排污許可證的內(nèi)容包含了點(diǎn)源排放控制的所有法規(guī)規(guī)定，因此，政府管理部門可以排污許可證作為執(zhí)法文書，將所有排放要求及標(biāo)準(zhǔn)都明確寫在排污許可證中。點(diǎn)源按照規(guī)模可以分為大點(diǎn)源和小點(diǎn)源，規(guī)模大小的劃分界限不是絕對的，是相對于既定的污染源管理能力而定的。例如，按照污染物的排放量確定大點(diǎn)源，工商業(yè)大點(diǎn)源的排污許可證由省環(huán)保廳直接負(fù)責(zé)，市環(huán)保局負(fù)責(zé)小點(diǎn)源的簡易許可證，生態(tài)環(huán)境部保留許可證最終管理權(quán)和監(jiān)測核查的權(quán)利。一旦出現(xiàn)違證情況，可依法對違證企業(yè)進(jìn)行處罰，直至制止違法行為。當(dāng)前，對許可證的頒發(fā)和管理規(guī)定尚不清晰，已頒發(fā)的排污許可證也并未對點(diǎn)源的所有規(guī)定整合在一起，管理文件分散，降低了排污單位系統(tǒng)學(xué)習(xí)和落實(shí)排污許可證要求的效果。
排放限值是排污許可證的核心內(nèi)容，一般區(qū)分為基于技術(shù)的排放限值和基于地表水質(zhì)的排放限值，基于技術(shù)的排放限值由國家統(tǒng)一制定，是該類別企業(yè)的最低排放要求。但由于基于技術(shù)的排放限值沒有考慮具體的水體特征，因此，無法確保點(diǎn)源所排入水體的地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)，基于地表水質(zhì)的排放限值就成為解決該問題的有效補(bǔ)充手段。
點(diǎn)源在向天然水體排放污水時(shí)會(huì)在排口附近形成高濃度污染物區(qū)域，即有限混合區(qū)，為保證地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)，可根據(jù)地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和流域水體特征計(jì)算水生生物在河流中存活的區(qū)域，并由此計(jì)算污染物基于地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的排放限值。當(dāng)前我國水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)僅考慮了經(jīng)濟(jì)、技術(shù)可行性，僅有污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(技術(shù)標(biāo)準(zhǔn))，法律法規(guī)中尚沒有基于地表水質(zhì)排放限值和有限混合區(qū)的相關(guān)概念，使得現(xiàn)有的點(diǎn)源排放標(biāo)準(zhǔn)與所排入水體的地表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)脫鉤，致使某些情況下，即使點(diǎn)源達(dá)標(biāo)排放，也無法保證所排入水體的地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)。此外，目前對于水質(zhì)達(dá)標(biāo)控制的管理目標(biāo)沒有具體到點(diǎn)源減排目標(biāo)，對點(diǎn)源具體控制措施或減排目標(biāo)的設(shè)定也沒有提出減排要求，難以在點(diǎn)源排污許可證中落實(shí)地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)的目標(biāo)。因此，點(diǎn)源排污許可的核心作用沒有得到很好的體現(xiàn)。
因此，我國水污染防治工作應(yīng)加快實(shí)施和完善點(diǎn)源排污許可證，并在地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理中，以流域?yàn)楣芾韱卧茖W(xué)制定點(diǎn)源排放混合區(qū)劃定原則，按照有限混合區(qū)的理念制定基于地表水質(zhì)的排放限值，明確點(diǎn)源減排目標(biāo)及污染控制措施，將點(diǎn)源排放控制與地表水質(zhì)改善結(jié)合起來，落實(shí)到流域3年地表水質(zhì)達(dá)標(biāo)方案中，并通過點(diǎn)源排污許可證予以實(shí)施。
對于市政點(diǎn)源，主要是城市生活污水處理廠，除需要執(zhí)行點(diǎn)源排污許可證外，還需要對排入城市污水處理廠的工商業(yè)點(diǎn)源執(zhí)行預(yù)處理制度。工商業(yè)廢水中會(huì)有各種城市生活污水處理廠不能處理、難以處理或?qū)е率У奈廴疚铮仨毻ㄟ^預(yù)處理排放標(biāo)準(zhǔn)對其實(shí)施控制，確保城市污水處理廠安全、穩(wěn)定和有效運(yùn)行。我國至今還沒有一個(gè)專門和有效的預(yù)處理制度，需盡快實(shí)施，且實(shí)施也基本不存在技術(shù)難度。
對非點(diǎn)源實(shí)施排放控制
一般認(rèn)為，非點(diǎn)源污染具有以下特征：分散于較廣的區(qū)域內(nèi)，排放的污染物最終以分散的方式進(jìn)入地表水或地下水;污染程度與不可控的氣候變化及地理、地質(zhì)條件有關(guān)，并且在不同地點(diǎn)、不同年份有很大的不同;與點(diǎn)源污染相比，進(jìn)行監(jiān)測的難度往往更大，費(fèi)用更高;治理的重點(diǎn)在于管理土地和地表徑流，而不是流失物。
目前，我國針對非點(diǎn)源的普遍做法是采取直接關(guān)廠、停產(chǎn)、禁止等行政手段，這種辦法不僅低效，且容易對社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生副作用。國內(nèi)對非點(diǎn)源污染控制領(lǐng)域開展的政策研究較少，也沒有切實(shí)有效的政策法規(guī)，少數(shù)相關(guān)規(guī)定分散在其他法律中，針對性不強(qiáng)，強(qiáng)制性不夠，缺乏完整系統(tǒng)的具體技術(shù)和經(jīng)濟(jì)措施。
治理非點(diǎn)源污染應(yīng)主要通過在非點(diǎn)源污染產(chǎn)生的過程中規(guī)范和約束排污者的生產(chǎn)行為。例如對于農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源排放管理的思路就是加強(qiáng)源頭和過程控制，減少非點(diǎn)源污染物進(jìn)入天然水體的量。一方面是對水土流失進(jìn)行防治，切斷營養(yǎng)物質(zhì)進(jìn)入水體的通道;另一方面就是從源頭上防止污染的產(chǎn)生，即通過流域中種植業(yè)生產(chǎn)方式的調(diào)整，減少氮肥、磷肥以及農(nóng)藥的施用量，提高作物對氮、磷元素的吸收利用程度等。
這種思路強(qiáng)調(diào)的是管理的行動(dòng)辦法，而非監(jiān)測等對已排放污染物的要求。我國需盡快編制非點(diǎn)源最佳管理實(shí)踐指導(dǎo)手冊，形成最佳管理實(shí)踐的非點(diǎn)源控制制度，深化非點(diǎn)源源頭和過程控制理念，制定管理措施，提高非點(diǎn)源管理效果。
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