中國公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)的PPP在經(jīng)歷了1995-2002年的興起，以及2008-2012年全球金融危機后的數(shù)年寂寞后，終于又迎來了新一輪高潮。與以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手來自政府強勢部門——國家發(fā)改委、財政部等主管部門都在研究相關(guān)政策，為PPP模式的深度和廣度應(yīng)用，提供政策推動和支持空間。各級地方政府亦開始蜂擁借道PPP這一模式，試圖紓解地方債務(wù)風(fēng)險和城鎮(zhèn)化資金困境，解決融資乏途問題，同時也能騰出一些財政資源空間來應(yīng)對更為迫切的社會需求。
在企業(yè)方面，某些水務(wù)企業(yè)希望通過PPP來進行資本和經(jīng)營的擴張，而不少投資人也從中嗅到商機，希望通過PPP使自己的資本進入新的獲利空間。
七大爭議
一、自然壟斷與行政壟斷
城市水務(wù)行業(yè)無疑再次成為此輪PPP潮中的一個熱點，與其他公共服務(wù)行業(yè)相比，水務(wù)行業(yè)（主要包括自來水和污水處理）屬于典型的區(qū)域自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，除了經(jīng)濟學(xué)意義上的“規(guī)模經(jīng)濟”和“范圍經(jīng)濟”特征外，從競爭學(xué)的角度，主要指市場競爭發(fā)展到一定階段時出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)“自然”集中，屬于市場競爭之后的合理性壟斷，其與“行政壟斷”有著根本的區(qū)別，后者屬于“人為”的授權(quán)性或規(guī)定性集中，屬于市場競爭之前的不合理壟斷。
從這個意義上講，當(dāng)壟斷由市場競爭的自然結(jié)果異化為行政強制的人為結(jié)果時，則從根本上違反了關(guān)于自然壟斷的經(jīng)濟學(xué)原理。
遺憾的是，理論畫面的清晰并未折射出實際操作的精確。在我國城市水務(wù)行業(yè)以往某些PPP過程中，盡管在打破傳統(tǒng)的國有或行政壟斷方面有了一些突破和改善，也引進了一些社會資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著行政決定的方式。例如，某領(lǐng)導(dǎo)與某跨國集團一拍即合，隨即指示本地的水務(wù)企業(yè)與其合作，而沒有履行競爭程序。有些合作盡管在形式上履行了招標程序，也只是走走過場，結(jié)果還是早先內(nèi)定的公司入圍。還有的地方列出招標條件，規(guī)定只有在本行業(yè)經(jīng)營十年以上、資產(chǎn)總量達到若干億的本市企業(yè)方具有競標資質(zhì)，結(jié)果依然是原來的企業(yè)入圍。某些地方在制定特許經(jīng)營條例時，主管部門的資質(zhì)認定和行政審批依然屬于最關(guān)鍵性的條款……
凡此種種，反映出在我國城市水務(wù)行業(yè)的PPP過程中，一些地方和部門依然試圖利用行政手段來創(chuàng)制自然壟斷。實際上，自然壟斷只是水務(wù)市場的“結(jié)構(gòu)特征”，而不是水務(wù)廠商的“行為特征”。自然壟斷之所以是自然的，就是因為它是競爭的產(chǎn)物而不是行政的造物。正如不能因為狀元名額只有一個就把其他人逐出考場并指定某一人成為狀元一樣，相反地，狀元只能產(chǎn)生于參加考試的眾多舉子之中。同樣，假如經(jīng)濟學(xué)原理告訴我們，某個城市的水務(wù)市場應(yīng)由一家廠商獨家經(jīng)營更為經(jīng)濟，那么應(yīng)當(dāng)通過公平競爭在眾多有實力的廠商中選擇出那個最優(yōu)的壟斷經(jīng)營者，而不是通過行政指定來強占這一壟斷地位。如果我們期望通過中國城市水務(wù)行業(yè)的PPP過程孕育出真正和有實力的自然壟斷者，首先應(yīng)該使水務(wù)行業(yè)的PPP過程脫離行政壟斷的軀殼而寄生于市場競爭的母體。
二、融資目標或效率目標
城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集性行業(yè)，其PPP過程中肯定涉及大量的資本運作。但水務(wù)行業(yè)PPP在瞄準融資功能和融資數(shù)量時，是否還有別的目標？2007年3月，世界著名的Global Water Intelligence雜志以“管理中國資產(chǎn)價格膨脹”為題，列舉了我國若干城市水務(wù)行業(yè)PPP過程中資產(chǎn)大幅溢價的情況，令人發(fā)省。
在人們?yōu)橘Y產(chǎn)溢價或國有資產(chǎn)增值興奮的同時，或許我們也應(yīng)該問如下問題：
首先，一方面，我國的城市水務(wù)企業(yè)大部分都在微利、保本經(jīng)營甚至虧損，但另一方面，其資產(chǎn)卻在超出原值數(shù)倍甚至十幾倍出售。這一悖論背后的真實畫面是什么？究竟是買家愚蠢還是賣家精明？
其次，溢價收益去了哪里？
第三，溢價成本的最終埋單人又是誰，即資產(chǎn)溢價轉(zhuǎn)讓與今后的價格或公共財政支出有無關(guān)聯(lián)？
正如一個學(xué)校的公共食堂要轉(zhuǎn)讓，某個人愿意以高出原值5倍的價格溢價收購，人們?yōu)楣操Y產(chǎn)成功增值感到喜悅，但如果購買者將購買成本打入飯菜成本，師生的就餐價格由此也上漲數(shù)倍，那么這種溢價無疑就是成本轉(zhuǎn)嫁。
無獨有偶，某城市以數(shù)倍于原值的價格出讓了本地的水廠資產(chǎn)，簽約儀式上杯盞交錯，皆大歡喜。事后廠商要求依據(jù)其投資成本調(diào)整水價或增加補貼，主管部門心境大變，原來“溢價”=“提價”。簡言之，PPP過程中水務(wù)資產(chǎn)的大幅增值，如果導(dǎo)致公眾的消費價格或公共財政補貼隨之水漲船高，那么，這種溢價無非是價格透支或寅吃卯糧。因此，過度關(guān)注PPP的融資功能，或?qū)⑷谫Y數(shù)量作為衡量績效的唯一目標，甚至試圖把PPP作為撬動資本或收益無序擴張的杠桿，那么，PPP就變成了“圈錢”的工具。
“沒有免費的午餐”，這句話應(yīng)該成為水務(wù)行業(yè)PPP資本運作的座右銘。人們應(yīng)該切記，城市水務(wù)行業(yè)引入PPP的主要目標，首先是提高經(jīng)營效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴大資本數(shù)量。由于資產(chǎn)成本勢必要用即期或遠期的現(xiàn)金流量來覆蓋，前端過量資本進入，必然會給之后的消費價格或公共財務(wù)形成壓力。如果僅僅關(guān)注前端融資的受益人，而不關(guān)心后端成本的埋單人，終將釀成惡果。
從這個意義上講，對PPP績效的考量，不能單純地“見錢眼開”，更不能忽視公共服務(wù)效率、質(zhì)量、范圍、價格或?qū)哺＠母纳坪驮黾映潭龋笳卟攀菃栴}的核心——它關(guān)系到城市水務(wù)行業(yè)的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的問題。
三、短期價格競爭與長期價格壟斷
城市水務(wù)行業(yè)的PPP經(jīng)常涉及特許經(jīng)營競爭過程，競爭包括很多內(nèi)容，其中最難的是對價格競爭的判斷。眾所周知，水務(wù)特許經(jīng)營通常涉及一個較長的時段，如15-20年，甚至更長。目前世界上沒有任何一個廠商能夠，或敢于對整個特許經(jīng)營期進行一次性競價，往往都是對特許經(jīng)營起始期（3-5年）進行競價。對資金實力雄厚的廠商來說，聰明的競爭或價格投機策略往往是：采用“先虧”的辦法，用較低的起始報價擊敗其他競爭對手，來贏得特許經(jīng)營權(quán)。等到起始年限過后，企業(yè)作為地位穩(wěn)固的壟斷者，且市場中已無競爭對手，這時再與政府討價還價。這種由當(dāng)初被動的競爭者變?yōu)橹蟮闹鲃訅艛嗾摺⒂墒袌鲞M入時的“競爭價格”演變?yōu)槭袌稣紦?jù)后的“談判價格”的過程，已成為一個監(jiān)管窘境，正如高考一樣，入學(xué)考試競爭程度很高，但入學(xué)之后的競爭程度就很低，即人們常說的“入校”與“在校”之間的行為差異。因此，如何使在競爭中獲得市場的廠商能在市場中維系競爭狀態(tài)，防止其濫用市場獨占權(quán)利，是目前水務(wù)行業(yè)PPP過程中的一大難點。
鑒于此，在筆者2006年參與的重慶唐家沱污水處理PPP項目談判中，政府并沒有過度關(guān)注廠商的起始報價水平，相反，我們更為關(guān)心的是，如何設(shè)計出一個有效的價格機制，來管控廠商在整個特許經(jīng)營期內(nèi)可能發(fā)生的價格壟斷，并向廠商的價格行為施加競爭壓力，包括采用“利潤率限定”、“價格封頂或包干”、同域、同業(yè)“價格比較”等方法。譬如法律文件的價格章節(jié)中規(guī)定，如果結(jié)算價格經(jīng)過一段時間的實施后，與同區(qū)域其他同類企業(yè)相比失去競爭性，明顯高于同行業(yè)平均水平，則需重新核定結(jié)算價格；規(guī)定企業(yè)的成本，包括其采購設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價格和工程建設(shè)成本應(yīng)當(dāng)不高于同行業(yè)的可比較的合理水平等。從這個意義上講，在PPP項目實踐中，設(shè)計出一個科學(xué)合理的價格管控機制非常重要，有助于防止“短期的價格競爭行為”異化為“長期的價格壟斷行為”。
四、合法成本與合理成本
經(jīng)常出差的人都知道“賣發(fā)票”的事。這實際上是為了滿足某些試圖多吃多占單位金錢的人的欲望。有了發(fā)票就意味著有了財務(wù)報銷的憑證。然而接下來的問題是，一個人出差三天，卻拿回來三萬塊錢的報銷憑證，盡管票據(jù)表面合法，合理性何在？
由此，可以引出PPP過程中的“合法成本”與“合理成本”問題。目前世界各國普遍實行的是“成本作價”+“利潤率限定”的價格模式。例如，我國《城市供水價格管理辦法》將廠商的利潤率限定在8%~12%的水平。在這種情況下，廠商無法期望通過提高利潤率來增大利潤總額，因此，蓄意擴大成本規(guī)模就成為一個既合法又有效的途徑。例如，一個500萬元興建的水廠，當(dāng)利潤率限定在8%時，允許的利潤額為40萬元。如果廠商將投資“蓄意”擴大到1000萬元，并以此作為成本基數(shù)來計算利潤留成，這時人們發(fā)現(xiàn)，廠商最終還是堂而皇之地獲得了80萬元的利潤，同時也沒有違反限定的利潤率標準——然而，此時消費價格卻上漲了不止一倍的水平。這就是合法成本與合理成本之間的沖突。
經(jīng)濟學(xué)研究證明，在成本作價和利潤率限定的情況下，廠商具有擴大投資成本的強烈動機，即以合法成本來攝取不合理的利潤。以成本之水抬升利潤和價格之船。在這種情況下，如何界定合法成本與合理成本的邊界，是一個很大的難題。
合法成本與合理成本之間，始終存在矛盾。廠商為此進行成本投機繼而達到利潤投機的路徑很多。2005年，筆者作為政府授權(quán)談判代表主持與重慶北部片區(qū)供水PPP項目談判時，外方提出市政府應(yīng)當(dāng)尊重企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，即企業(yè)有權(quán)自行決定資產(chǎn)投資和經(jīng)營性融資，有權(quán)決定企業(yè)內(nèi)部的薪酬水平等。對此，政府的回應(yīng)是：政府會尊重企業(yè)的合法權(quán)益，除非這些權(quán)益的行使對既定的成本或價格造成影響。比如說，你放著當(dāng)?shù)氐你y行的貸款不用，偏要去借高息的股東貸款作為流動資金，其他人建一個水廠花5000萬元，你自己建花了7000萬元，你大幅調(diào)整薪酬后計入成本，然后以此計算價格，這些都合理嗎？為此，政府出具的特許經(jīng)營授權(quán)文件中明確規(guī)定：企業(yè)應(yīng)當(dāng)本著節(jié)約成本的原則進行合理、適度的資本性和經(jīng)營性融資，其融資成本應(yīng)不高于同期當(dāng)?shù)劂y行的平均條件、嚴格限于直接生產(chǎn)和服務(wù)。合作公司所需采購設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價格和工程建設(shè)成本應(yīng)當(dāng)不高于同行業(yè)的可比較的合理水平。“企業(yè)內(nèi)部的薪酬調(diào)整，如果不對現(xiàn)行審定的水價成本造成影響，則由企業(yè)自行確定”等。這些條款的制定，目的在于防止成本合法性下掩蓋的成本不合理性。
五、風(fēng)險共擔(dān)與風(fēng)險兜底
從風(fēng)險控制的角度審視，PPP的一大特點就是改變了公共服務(wù)投融資、運營和管理的傳統(tǒng)風(fēng)險配置。通過合作使得風(fēng)險分散，并由合作各方分擔(dān)或共擔(dān)。
然而在我國城市水務(wù)行業(yè)以往的某些PPP項目中，“風(fēng)險共擔(dān)”原則經(jīng)常得不到很好地履行。其中比較突出的就是政府為PPP廠商的某些風(fēng)險進行兜底。例如，一些廠商經(jīng)常要求政府先行確定和審批服務(wù)水量，并在實際處理量達不到既定規(guī)模時，政府需要保量購買。反之，如果按照審批的規(guī)模建成的設(shè)施能力滿足不了實際需求，企業(yè)無需承擔(dān)責(zé)任。
由此可見某些廠商的心計乖巧和某些政府官員的思緒混亂。不論廠商當(dāng)初請求政府來審批服務(wù)規(guī)模時的態(tài)度如何卑恭，或官員對由自己來審批規(guī)模多么習(xí)以為常，事實是，在廠商的卑恭態(tài)度和官員的行政批文之下，原本由廠商承擔(dān)的投資風(fēng)險已悄然轉(zhuǎn)移成政府的審批風(fēng)險，不僅如此，政府對廠商服務(wù)水量的兜底或保底性購買，又使其規(guī)避了實際的運營風(fēng)險。
通過政府審批來規(guī)避投資風(fēng)險和通過政府兜底來規(guī)避運營風(fēng)險的做法，與水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營的基本原理和普適原則大相徑庭。所謂特許經(jīng)營，指廠商在專屬服務(wù)區(qū)域和特許運營時限內(nèi)的排他性或獨占性運營行為，這種排他性或獨占性是一種市場特惠，而作為受惠的對應(yīng)或交換條件，廠商在享有獨家經(jīng)營權(quán)利的同時必須承擔(dān)相應(yīng)的投資和運營風(fēng)險，這是國際通行慣例。然而，在我國以往的某些水務(wù)PPP項目中，廠商一方面希望享有獨家經(jīng)營權(quán)利，另一方面卻不愿獨家承擔(dān)投資和運營風(fēng)險，由此一來，本應(yīng)由廠商承擔(dān)的市場風(fēng)險中的幾個關(guān)鍵方面——競爭風(fēng)險、投資風(fēng)險和運營風(fēng)險，就隨著政府審批和政府兜底實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。這就如同允許某人在商場內(nèi)獨家經(jīng)營飯館，這個人卻反過來要求商場計算和確定食客數(shù)量并對賣不出去的飯菜埋單一樣，可謂咄咄怪事。事實是，我國以往的一些水務(wù)PPP項目中，政府審批和兜底水量的事例屢見不鮮，甚至出現(xiàn)過為保障PPP廠商生產(chǎn)能力，被迫縮小已有企業(yè)的服務(wù)范圍和和關(guān)閉已有設(shè)施能力的尷尬。對此，人們毋需批評PPP廠商的心計乖巧，但卻有理由指責(zé)官員的頭腦簡單。正是因為傳統(tǒng)行政審批的思維和行為慣性，才會導(dǎo)致某些權(quán)益/風(fēng)險極不對稱的奇事怪例發(fā)生。
筆者2002年作為政府授權(quán)代表參與重慶北部片區(qū)供水PPP項目談判。根據(jù)公用事業(yè)“普遍服務(wù)”原理，當(dāng)時我們起草的法律文件規(guī)定，廠商享有獨家經(jīng)營的權(quán)利，但與此同時，它必須“保證向服務(wù)區(qū)內(nèi)一切愿意接受服務(wù)和愿意支付服務(wù)價格的人提供連續(xù)、充足和質(zhì)量的供水服務(wù)”，這也是政府不再審批其他廠商進入該服務(wù)區(qū)域的重要前提。重慶唐家沱污水處理PPP的法律文件也明確規(guī)定，廠商的服務(wù)應(yīng)“符合城市總體規(guī)劃，滿足特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)日常需求，以及具備適度的儲備能力”。換言之，廠商應(yīng)該根據(jù)服務(wù)區(qū)域的人口現(xiàn)狀和增長趨勢、城市發(fā)展規(guī)劃、平均用水量、峰值用水量等因素去合理預(yù)測、建設(shè)、改造設(shè)施規(guī)模，應(yīng)具備一定數(shù)量的儲備能力并承擔(dān)相應(yīng)的投資和運營風(fēng)險。政府允許適度的儲備能力建設(shè)費用計入固定成本，但日常的經(jīng)營性付費則必須根據(jù)實際發(fā)生的處理水量來計算，政府拒絕進行水量兜底。
除了“普遍服務(wù)”原理外，西方公用事業(yè)法中還有另一條原理——專營服務(wù)區(qū)域內(nèi)的“強制延伸服務(wù)”，即廠商必須履行向服務(wù)區(qū)域內(nèi)新增的服務(wù)人口提供延伸服務(wù)的義務(wù)。由此看來，無論是普遍服務(wù)原理還是強制延伸服務(wù)原理，都蘊含著一個基本原則：作為特許獨家經(jīng)營的廠商，必須向?qū)I區(qū)域內(nèi)所有愿意接受服務(wù)和愿意支付價格的公眾提供充足和連續(xù)的服務(wù)，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的投資和運營風(fēng)險。反觀我國城市水務(wù)行業(yè)以往PPP過程中的某些做法，尤其是對服務(wù)水量的保底，是有悖上述基本原理的，既不符合國際慣例，也不符合“利益分享/風(fēng)險分擔(dān)”的原則。
六、PPP中的政府：多重角色的困惑
PPP項目要涉及合同訂立。作為社會資本或民營資本，非常關(guān)注合同另一方的權(quán)威性并通常以為（1）PPP合同要與當(dāng)?shù)厝嗣裾旧砗灒灰c政府部門簽；（2）如果與政府部門簽，最好與權(quán)威大的部門（如發(fā)改委、財政局或主管部門）簽；而不要與權(quán)力小的政府部門簽；（3）盡量不與企業(yè)簽。
為什么會有這樣的疑慮？答案很清楚。如果與權(quán)威小甚至無權(quán)威的機構(gòu)簽，會給合同履行帶來風(fēng)險。這實際上涉及合同人的行為能力問題。人們習(xí)慣認為，更有權(quán)威的機構(gòu)在資源調(diào)配方面的能力更強，即合同履行的能力更強。
任何事情都有兩面性。希望與政府訂立合同，無外乎看重政府的資源調(diào)配能力，但也應(yīng)看到，政府的強勢也是雙刃的，它既可以使合同順利執(zhí)行，但也可能對合同執(zhí)行產(chǎn)生不利影響，尤其是發(fā)生合同糾紛時。
此外，還有兩個重要因素。其一，公共服務(wù)業(yè)涉及廣泛的公共利益，政府自然要監(jiān)管，由此引出政府在PPP過程中的第一個角色——監(jiān)管者；其二，政府如果同時作為合同主體，會使行政權(quán)力與資產(chǎn)權(quán)利（公權(quán)力和私權(quán)利）交叉混淆，繼而妨礙其正確行使監(jiān)管權(quán)力。
在我國，PPP合同究竟屬于什么性質(zhì)，目前依然是學(xué)術(shù)界尚未厘清的問題。政府是一個行政主體，通常受行政法（公法）約束，民營企業(yè)是一個市場主體，受民法（私法）約束。公法主體降位進入PPP合同，形式上與民法主體處于平等地位，從理論上講，是可行的。但問題在于：政府同時還在扮演著市場監(jiān)管者的角色，而監(jiān)管者的公法權(quán)力又凌駕于民法契約之上，這就帶來了矛盾。正如一個人在運動場上同時扮演裁判和運動員兩個角色，這必然不利于比賽過程和結(jié)果的公平。這也是公權(quán)在一些情況下無法與私權(quán)實質(zhì)平等的原因。
因此，在PPP過程中，重要的不僅僅是公權(quán)主體在形式上與私權(quán)主體平等，比較聰明的做法是，盡量不要使政府介入或陷入私權(quán)交易。更不要讓它陷入合同或細節(jié)糾紛，作為監(jiān)管者的政府，保持超然，對PPP過程和維系公正監(jiān)管尤為重要。
從國際慣例和國內(nèi)實踐看，PPP合同既可以采用行政授權(quán)性賦予，也可以采用契約約定性賦予。鑒于我國目前僅出臺了特許經(jīng)營方面的部門性單行法規(guī)，且正處于逐步調(diào)整和完善階段，而眾多有關(guān)PPP的基礎(chǔ)性和配套性法律尚未進入立法程序，此時，政府與外方之間訂立商事或民事契約，必將在招標條件設(shè)定、適用法律選擇、各種定量性指標、權(quán)利/義務(wù)界定等諸多方面遇到許多不確定因素，并有可能因某些政策、法律空白帶來合同風(fēng)險。考慮到上述因素，在重慶北部片區(qū)供水PPP項目和唐家沱污水處理PPP項目中，重慶市采用的是行政授權(quán)和商事契約并舉的方式，即對一些關(guān)鍵問題，如特許經(jīng)營范圍、時限，作價機制和方法、成本控制、監(jiān)管內(nèi)容等，在政府的《特許經(jīng)營授權(quán)書》中做出原則性和指導(dǎo)性規(guī)定，與此同時，把一些細節(jié)性和操作性內(nèi)容“下沉”至水務(wù)集團公司與外方的合作或服務(wù)協(xié)議中加以約定。在目前我國公用事業(yè)基礎(chǔ)法律框架尚待完善的情況下，這樣做比較靈活和穩(wěn)妥且不失原則性，有利于避免政府作為民事主體與企業(yè)發(fā)生直接合同或經(jīng)濟關(guān)系過程中的風(fēng)險，也有利于政府更好地履行監(jiān)管責(zé)任，從實施的效果來看也是好的。
七、競爭規(guī)避與壟斷延續(xù)
自改革開放以來，中國各級政府歷來十分重視對外資的引進，為此制定了各種優(yōu)惠政策。這些優(yōu)惠政策中，一項重要的內(nèi)容就是給予外商投資足夠長的經(jīng)營年限。
在城市水務(wù)行業(yè)PPP過程中，不少地方簡單援引一般性行業(yè)外商投資優(yōu)惠政策的內(nèi)容，給予外資盡量長的經(jīng)營年限，個別的甚至超過50年。
城市水務(wù)行業(yè)的自然壟斷特征不僅有空間表現(xiàn)形式，也有時間維系長度。長期以來，各國政府和理論界一直在研究和探討如何使自然壟斷的城市水務(wù)行業(yè)更具可競爭性的問題，其中一個焦點就是，如何盡量縮短PPP廠商的壟斷周期。
在這種情況下，給予PPP廠商過長的特許經(jīng)營年限，意味著允許廠商通過一次性競爭手段獲得長期性的壟斷支配地位。盡管較長的經(jīng)營期限有助于吸引社會或外來資本進入并穩(wěn)定存續(xù)，但如果我們希望城市水務(wù)的市場競爭是一個持續(xù)的過程，就不能在第一輪的競爭中為第二、第三甚至更多的競爭輪次設(shè)置合法的時間陷阱或壟斷障礙。
此外，在以往進行的城市水務(wù)行業(yè)PPP過程中，頻繁出現(xiàn)資產(chǎn)重組和資產(chǎn)并購，包括向非國有經(jīng)濟成分或國外資本轉(zhuǎn)讓股本或資產(chǎn)。僅從盤活國有資本改革的角度審視，并無不妥。資本的多元化肯定會對城市水務(wù)行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極影響。
然而也應(yīng)看到，由于我國城市水務(wù)行業(yè)長期以來一直實行著資本結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)一體壟斷模式，那么，在PPP過程中，資本結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)上的變化肯定會導(dǎo)致市場結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，換言之，一些民營或外來資本通過資產(chǎn)并購、參股等路徑，達到了規(guī)避競爭和實現(xiàn)獨占市場的目的，以至于出現(xiàn)了水務(wù)行業(yè)的資產(chǎn)或股本轉(zhuǎn)讓直接導(dǎo)致水務(wù)市場易手的情況。這僅僅是城市水務(wù)市場的壟斷改變了所有制形式，并且有可能對城市水務(wù)行業(yè)PPP的健康發(fā)展和未來的市場競爭造成障礙。因此，人們應(yīng)當(dāng)區(qū)分資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與市場轉(zhuǎn)讓之間的實質(zhì)性差別，在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與市場易手同時出現(xiàn)時，一定要使資產(chǎn)或股權(quán)的轉(zhuǎn)讓首先服從競爭規(guī)則，確保選擇效率水平高而非僅是資本存量大的廠商進入城市水務(wù)市場。
水務(wù)行業(yè)拓展PPP初衷是什么？
業(yè)內(nèi)人士指出，作為水務(wù)企業(yè)，如果單純希望通過PPP擴大資本數(shù)量，則難以彰顯政企在合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)方面提高效率和改善服務(wù)的初衷。所以無論是政府還是水務(wù)企業(yè)都應(yīng)該捋順資本、效率、責(zé)任方面的關(guān)系，既能夠通過PPP讓公眾得到良好的公共服務(wù)，又能讓資本在這一模式中發(fā)揮效用，讓企業(yè)獲得長期穩(wěn)定合理的經(jīng)濟回報。
●城市水務(wù)行業(yè)引入PPP的主要目標，首先是提高經(jīng)營效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴大資本數(shù)量
●由于資產(chǎn)成本勢必要用即期或遠期的現(xiàn)金流量來覆蓋，前端過量資本進入，必然會給之后的消費價格或公共財務(wù)形成壓力
●如何使在競爭中獲得市場的企業(yè)能在市場中維系競爭狀態(tài)，防止其濫用市場獨占權(quán)利，是目前水務(wù)行業(yè)PPP過程中的難點
●重慶唐家沱污水處理PPP項目談判中，政府更為關(guān)心的是，如何設(shè)計出一個有效的價格機制，來管控企業(yè)在整個特許經(jīng)營期內(nèi)可能發(fā)生的價格壟斷，并向企業(yè)的價格行為施加競爭壓力，包括采用“利潤率限定”、“價格封頂或包干”、同域、同業(yè)“價格比較”等方法
●在重慶北部片區(qū)供水PPP項目談判中，根據(jù)公用事業(yè)“普遍服務(wù)”原理規(guī)定，企業(yè)享有獨家經(jīng)營的權(quán)利，但與此同時，它必須“保證向服務(wù)區(qū)內(nèi)一切愿意接受服務(wù)和愿意支付服務(wù)價格的人提供連續(xù)、充足和有質(zhì)量的供水服務(wù)”
城市水務(wù)行業(yè)無疑再次成為此輪PPP潮中的一個熱點，與其他公共服務(wù)行業(yè)相比，主要包括自來水和污水處理在內(nèi)的水務(wù)行業(yè)屬于典型的區(qū)域自然壟斷行業(yè)。
在我國城市水務(wù)行業(yè)以往某些PPP實踐中，盡管在打破傳統(tǒng)的國有或行政壟斷方面有了一些突破和改善，也引進了一些社會資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著行政決定的方式。
如果我們期望通過城市水務(wù)行業(yè)的PPP過程孕育出真正和有實力的自然壟斷者，首先應(yīng)該使水務(wù)行業(yè)的PPP過程脫離行政壟斷的軀殼而回歸市場競爭。
效率目標是關(guān)鍵所在
首先是提高經(jīng)營效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴大資本數(shù)量
城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集性行業(yè)，其PPP過程中肯定涉及大量的資本運作。但水務(wù)行業(yè)PPP項目在瞄準融資功能和融資數(shù)量時，是否還有別的目標？面對在我國若干城市水務(wù)行業(yè)政企合作資產(chǎn)大幅溢價的情況，一些問題值得關(guān)注。
首先，一方面，我國的城市水務(wù)企業(yè)大部分都在微利、保本經(jīng)營甚至虧損，但另一方面，其資產(chǎn)卻在超出原值數(shù)倍甚至十幾倍出售。這一悖論背后的原因是什么？其次，溢價收益去了哪里？第三，溢價成本的最終埋單人又是誰，即資產(chǎn)溢價轉(zhuǎn)讓與今后的價格或公共財政支出有無關(guān)聯(lián)？
比如，某城市以數(shù)倍于原值的價格出讓了本地的水廠資產(chǎn)。事后企業(yè)要求依據(jù)其投資成本調(diào)整水價或增加補貼，“溢價”成了“提價”。水務(wù)資產(chǎn)的大幅增值，如果導(dǎo)致公眾的消費價格或公共財政補貼隨之水漲船高，那么，這種溢價無非是價格透支或寅吃卯糧。因此，過度關(guān)注PPP的融資功能，或?qū)⑷谫Y數(shù)量作為衡量績效的唯一目標，甚至試圖把PPP作為撬動資本或收益無序擴張的杠桿，那么，PPP就變成了“圈錢”的工具。
城市水務(wù)行業(yè)引入PPP的主要目標，首先是提高經(jīng)營效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴大資本數(shù)量。由于資產(chǎn)成本勢必要用即期或遠期的現(xiàn)金流量來覆蓋，前端過量資本進入，必然會給之后的消費價格或公共財務(wù)形成壓力。如果僅僅關(guān)注前端融資的受益人，而不關(guān)心后端成本的埋單人，終將釀成惡果。
從這個意義上講，對PPP績效的考量，不能忽視公共服務(wù)效率、質(zhì)量、范圍、價格或?qū)哺＠母纳坪驮黾映潭取?/p>
價格怎樣管控？
應(yīng)設(shè)計出有效的價格機制，在整個特許經(jīng)營期向企業(yè)的價格行為施加競爭壓力
城市水務(wù)行業(yè)的PPP經(jīng)常涉及特許經(jīng)營競爭過程，競爭包括很多內(nèi)容，其中最難的是對價格競爭的判斷。
眾所周知，水務(wù)特許經(jīng)營通常涉及一個較長的時段，如15年~20年時間，甚至更長。目前還沒有哪一個企業(yè)能夠或敢于對整個特許經(jīng)營期進行一次性競價，往往都是對特許經(jīng)營起始期（3年~5年）進行競價。
對資金實力雄厚的企業(yè)來說，往往采用“先虧”的辦法，用較低的起始報價擊敗其他競爭對手，來贏得特許經(jīng)營權(quán)。等到起始年限過后，企業(yè)作為地位穩(wěn)固的壟斷者再與政府討價還價。
這種由當(dāng)初被動的競爭者變?yōu)橹蟮闹鲃訅艛嗾摺⒂墒袌鲞M入時的“競爭價格”演變?yōu)槭袌稣紦?jù)后的“談判價格”的過程，已成為監(jiān)管窘境。因此，如何使在競爭中獲得市場的企業(yè)能在市場中維系競爭狀態(tài)，防止其濫用市場獨占權(quán)利，是目前水務(wù)行業(yè)PPP過程中的一大難點。
有鑒于此，在筆者2006年參與的重慶唐家沱污水處理PPP項目談判中，政府并沒有過度關(guān)注企業(yè)的起始報價水平，相反，更為關(guān)心的是，如何設(shè)計出一個有效的價格機制，來管控企業(yè)在整個特許經(jīng)營期內(nèi)可能發(fā)生的價格壟斷，并向企業(yè)的價格行為施加競爭壓力，包括采用“利潤率限定”、“價格封頂或包干”、同域、同業(yè)“價格比較”等方法。
譬如法律文件的價格章節(jié)中可以規(guī)定，如果結(jié)算價格經(jīng)過一段時間的實施后，與同區(qū)域其他同類企業(yè)相比失去競爭性，明顯高于同行業(yè)平均水平，則需重新核定結(jié)算價格等。在PPP項目實踐中，設(shè)計出一個科學(xué)合理的價格管控機制非常重要。
界定合法成本與合理成本邊界是難題
應(yīng)該防止企業(yè)以成本、合法性掩蓋成本的不合理性
對于PPP過程中的“合法成本”與“合理成本”問題，目前世界各國普遍實行的是“成本作價”+“利潤率限定”的價格模式。例如，我國《城市供水價格管理辦法》將企業(yè)的利潤率限定在8%~12%的水平。
在這種情況下，企業(yè)無法期望通過提高利潤率來增大利潤總額，因此，蓄意擴大成本規(guī)模就成為一個既合法又有效的途徑。例如，一個500萬元興建的水廠，當(dāng)利潤率限定在8%時，允許的利潤額為40萬元。如果企業(yè)將投資“蓄意”擴大到1000萬元，并以此作為成本基數(shù)來計算利潤留成，這時人們發(fā)現(xiàn)，企業(yè)最終還是堂而皇之地獲得了80萬元的利潤，同時也沒有違反限定的利潤率標準。
——然而，此時消費價格卻上漲了不止一倍的水平。這就是合法成本與合理成本之間的沖突。
在成本作價和利潤率限定的情況下，企業(yè)具有擴大投資成本的強烈動機，即以合法成本來攝取不合理的利潤。以成本之水抬升利潤和價格之船。在這種情況下，如何界定合法成本與合理成本的邊界，是一個很大的難題。
合法成本與合理成本之間，始終存在矛盾。企業(yè)為此進行成本投機繼而達到利潤投機的路徑很多。比如，政府可以出具的特許經(jīng)營授權(quán)文件中明確規(guī)定：企業(yè)應(yīng)當(dāng)本著節(jié)約成本的原則進行合理、適度的資本性和經(jīng)營性融資，其融資成本應(yīng)不高于同期當(dāng)?shù)劂y行的平均條件、嚴格限于直接生產(chǎn)和服務(wù)。合作公司所需采購設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價格和工程建設(shè)成本應(yīng)當(dāng)不高于同行業(yè)的可比較的合理水平。“企業(yè)內(nèi)部的薪酬調(diào)整，如果不對現(xiàn)行審定的水價成本造成影響，則由企業(yè)自行確定”等條款的制定，目的就在于防止成本合法性下掩蓋的成本不合理性。
政府對水量兜底是否合理？
企業(yè)享有獨家經(jīng)營的權(quán)利，前提是它必須保證
向服務(wù)區(qū)內(nèi)提供連續(xù)、充足和有質(zhì)量的服務(wù)
從風(fēng)險控制的角度審視，PPP的一大特點就是改變了公共服務(wù)投融資、運營和管理的傳統(tǒng)風(fēng)險配置。通過合作使得風(fēng)險分散，并由合作各方分擔(dān)或共擔(dān)。
然而在我國城市水務(wù)行業(yè)以往的某些PPP項目中，“風(fēng)險共擔(dān)”原則經(jīng)常得不到很好地履行。其中比較突出的就是政府為PPP企業(yè)的某些風(fēng)險進行兜底。
例如，一些企業(yè)經(jīng)常要求政府先行確定和審批服務(wù)水量，并在實際處理量達不到既定規(guī)模時，政府需要保量購買。反之，如果按照審批的規(guī)模建成的設(shè)施能力滿足不了實際需求，企業(yè)無需承擔(dān)責(zé)任。
在我國以往的某些水務(wù)PPP項目中，企業(yè)一方面希望享有獨家經(jīng)營權(quán)利，另一方面卻不愿獨家承擔(dān)投資和運營風(fēng)險，由此一來，本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的市場風(fēng)險中的幾個關(guān)鍵方面——競爭風(fēng)險、投資風(fēng)險和運營風(fēng)險，就隨著政府審批和政府兜底實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移。
在重慶北部片區(qū)供水PPP項目談判中，根據(jù)公用事業(yè)“普遍服務(wù)”原理規(guī)定，企業(yè)享有獨家經(jīng)營的權(quán)利，但與此同時，它必須“保證向服務(wù)區(qū)內(nèi)一切愿意接受服務(wù)和愿意支付服務(wù)價格的人提供連續(xù)、充足和有質(zhì)量的供水服務(wù)”，這也是政府不再審批其他企業(yè)進入服務(wù)區(qū)域的重要前提。
重慶唐家沱污水處理PPP的法律文件也明確規(guī)定，企業(yè)的服務(wù)應(yīng)“符合城市總體規(guī)劃，滿足特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)日常需求，以及具備適度的儲備能力”。換言之，企業(yè)應(yīng)該根據(jù)服務(wù)區(qū)域的人口現(xiàn)狀和增長趨勢、城市發(fā)展規(guī)劃、平均用水量、峰值用水量等因素去合理預(yù)測、建設(shè)、改造設(shè)施規(guī)模，應(yīng)具備一定數(shù)量的儲備能力并承擔(dān)相應(yīng)的投資和運營風(fēng)險。政府允許適度的儲備能力建設(shè)費用計入固定成本，但日常的經(jīng)營性付費則必須根據(jù)實際發(fā)生的處理水量來計算，政府拒絕進行水量兜底。
除了“普遍服務(wù)”原理外，西方公用事業(yè)法中還有另一條原理——專營服務(wù)區(qū)域內(nèi)的“強制延伸服務(wù)”，即企業(yè)必須履行向服務(wù)區(qū)域內(nèi)新增的服務(wù)人口提供延伸服務(wù)的義務(wù)。
由此看來，無論是普遍服務(wù)原理還是強制延伸服務(wù)原理，都蘊含著一個基本原則：作為特許獨家經(jīng)營的企業(yè)，必須向?qū)I區(qū)域內(nèi)所有愿意接受服務(wù)和愿意支付價格的公眾提供充足和連續(xù)的服務(wù)，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的投資和運營風(fēng)險。
反觀我國城市水務(wù)行業(yè)以往PPP過程中的某些做法，尤其是對服務(wù)水量的保底，是有悖上述基本原理的，既不符合國際慣例，也不符合“利益分享/風(fēng)險分擔(dān)”的原則。
作者簡介：
[作者系西南政法大學(xué)、重慶大學(xué)兼職教授，日前自重慶市發(fā)展和改革委員會副巡視員任上退休，曾作為重慶市政府首席談判代表和特許經(jīng)營授權(quán)書起草人參與重慶市北部片區(qū)PPP供水項目（2002）和重慶唐家沱污水處理PPP項目（2006）合作全程談判，并作為特聘專家參與世界銀行《中國水戰(zhàn)略》（2007）的研究。]
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