2015年4月，國家頒布了首批海綿城市試點。2016年入夏，16個試點城市有10個出現(xiàn)了內(nèi)澇。
住建部調(diào)研顯示，項目完工率較高，但存在著小、散、碎片化現(xiàn)象。而百億投資之后，海綿城市項目面臨難以維護的窘境。
“武漢洪澇后，好多人在否定海綿城市建設。”2016年7月10日，北京大學景觀設計學研究院副院長李迪華感嘆。不久前，他就接受媒體采訪，試圖為這一新興的城市雨洪管理模式正名。
2015年以來，30座城市分兩批，成為海綿城市國家級試點。然而，原本寄望能增強城市抵御暴雨等災害的工程建設，在2016年入夏卻遭遇了尷尬。根據(jù)新聞報道，首批16個城市試點里，包括武漢、鎮(zhèn)江、嘉興等在內(nèi)，有10個出現(xiàn)了內(nèi)澇。
面對尷尬，不少城市選擇了沉默。“緩一緩，現(xiàn)在我們還不方便接受采訪。”江蘇省鎮(zhèn)江市建設局婉拒了南方周末的約訪。而實際上，鎮(zhèn)江被不少專家視為目前中國海綿城市建設的典范。
動輒數(shù)百億投資的海綿城市，正遭受強降雨的考驗。南方周末梳理了第一批試點建設狀況，以窺海綿城市的中國現(xiàn)實。
三年任務，時間太緊
“項目負責人都在工地忙碌，很少見到他們回來。”作為首批試點中唯一入選的縣級市，河北省遷安市住建局辦公室工作人員說。
這是這一批先行者的目前常態(tài)。2015年4月，財政部、住建部、水利部等三部委聯(lián)合發(fā)文，鎮(zhèn)江、遷安、廈門、武漢等16個城市成為首批海綿城市試點。時間很緊：3年期限，需在試點區(qū)域完成70%的降雨就地消納和利用目標。由此，首批試點建設如火如荼開展，如今已一年有余。
“所有試點城市都感覺，時間太緊。”據(jù)與會專家稱，2016年3月在深圳召開的一次海綿城市國際研討會上，鎮(zhèn)江、西咸新區(qū)等第一批試點城市一致反映時間問題。
據(jù)不少受訪專家稱，現(xiàn)階段，國內(nèi)的規(guī)劃設計院所普遍存在技術(shù)、經(jīng)驗、數(shù)據(jù)不足，首批試點項目在方案設計階段耗時很長。但迫于項目的時限，常常出現(xiàn)項目方案粗糙、生搬硬套，導致工程達不到預期效果。
2016年初，北京東方利禾景觀設計有限公司景觀設計師王幸大對首批試點的部分項目進行圖審。
“設計太過簡單了。”王幸大在圖審后當場指出。他對兩處試點城市的方案比較發(fā)現(xiàn)，雖然兩地在氣候、雨行、土壤等方面地域差別較大，但由同一規(guī)劃設計院設計的兩張圖紙卻如出一轍，設計較為粗糙。經(jīng)過實地考察發(fā)現(xiàn)，有三條道路項目建設，基本的豎向都沒有解決，導致排水不暢；填料沒有考慮到有無機非隔離帶的差異，所選用的植物基本相同。
而按照2014年《海綿城市建設技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》要求，土壤的配比、滲透率有特定規(guī)范，要結(jié)合本地的雨行、氣候、水文水利共同分析。
首批試點中，王幸大實地考察的主要是新區(qū)試點項目，除此之外，老舊小區(qū)項目改造更為復雜。試點鎮(zhèn)江是唯一一個396項建設項目幾乎全部在老舊小區(qū)的城市。
2016年4月，鎮(zhèn)江華潤新村試點項目開工。“工程計劃8月完成，但我感覺到9月份才能結(jié)束。”負責該區(qū)項目的北京土人城市規(guī)劃設計有限公司上海分公司副院長周水明捏了把汗，老舊城區(qū)普遍綠化率低、空間狹窄，需要通盤考慮綜合管網(wǎng)、雨污分流工程、道路系統(tǒng)工程及小區(qū)的公共活動空間。“鎮(zhèn)江委托國內(nèi)專業(yè)的水環(huán)境公司提前測算摸底，給出基礎參數(shù)，當?shù)厥姓贺撠煿芫W(wǎng)建設，我們做景觀設計，需要協(xié)調(diào)各家設計才行。”
2016年5月，試點建設已一年多，據(jù)官方公布，住建部城市建設司首批試點調(diào)研顯示，現(xiàn)已開工建設并形成實物工作量的項目593個，占59.8%，完工率較高。
不過，對首批試點的累累碩果，李迪華吐露他的擔憂，“三年時間，基本需要一年到兩年時間學習，第三年全面鋪開，很顯然太緊張了。”
老園林工人的對峙
2014年夏天，在陳雨（化名）監(jiān)督下，老園林工人做著下凹式綠地。按設計，道路兩旁的綠地要低于路面，下雨時，雨水會自然被綠地吸納存滯。這是海綿城市的低影響開發(fā)（LID）理念中非常常見的設計，以源頭分散控制的方式，來減輕暴雨產(chǎn)生的地表徑流。
然而，老園林工人顯然不理解這種做法，執(zhí)拗地摞土成丘。“應該再挖一些土出來。”陳雨三番五次地提醒惹得園林工人越發(fā)不耐煩，后者發(fā)怒：“這輩子從來沒有做過花壇低于人行道的！”
陳雨是李迪華的學生。北大畢業(yè)生和老園林工人僵持不下，只能在施工現(xiàn)場給導師打電話。
李迪華倒是理解這些園林工人：“讓他們一下子改變積攢了幾十年的工程經(jīng)驗，這是革命性的變化，你想這容易嗎？”
這僅是海綿城市建設里的一個剪影。這類觀念上的微觀沖突，各地幾乎都在上演。不只是參與建設者，身處“試驗田”里的公眾對此類建設也大惑不解。
江二小區(qū)是鎮(zhèn)江實施海綿城市建設的首個項目，對十幢樓及停車場的1.9萬平方米進行改造。2015年4月前的半年時間里，為設計方案，鎮(zhèn)江規(guī)劃設計院院長趙江跑來十多次檢查小區(qū)管網(wǎng)、管道。
“去一次就被看門老大爺罵一次。”他訴苦。2015年4月下半月，推土機涌入這座高齡小區(qū)，江二小區(qū)停車場最終像制作夾心餅干一樣進行了含粗礫石、細礫石的透水鋪裝。
面臨這樣的不理解，試點城市只能加強海綿城市的宣傳力度。2016年1月，在陜西省西咸新區(qū)，當?shù)亻_展了海綿城市知識有獎競賽活動：“海綿城市改變傳統(tǒng)城市建大管道，以快排為主的雨水處理方式，讓城市如生態(tài)海綿般通暢地呼吸吐納，實現(xiàn)雨水在城市中的自然遷移……”
碎片化
上述住建部調(diào)研結(jié)果顯示，首批試點建設存在著小、散、碎片化現(xiàn)象。缺乏統(tǒng)籌考慮整個城市水系統(tǒng)的綜合規(guī)劃和設計。
“建設海綿城市不僅僅是雨水的源頭控制，如雨水花園、下沉式綠地、生物滯留池等低影響開發(fā)措施，還應該系統(tǒng)考慮水安全、水環(huán)境、水資源和水生態(tài)的問題。”住建部海綿城市建設技術(shù)指導專家委員會委員謝映霞認為。
2016年3月，在鎮(zhèn)江華潤新村試點，負責該小區(qū)景觀設計的周水明與物業(yè)溝通時察覺，鎮(zhèn)江是事先通知各小區(qū)申請海綿城市項目后進行篩選。“我得到的《海綿城市背景下的老舊小區(qū)LID景觀改造》研究課題目標是使華潤新村小區(qū)承擔該區(qū)75％的年徑流總量，沒有考慮其對整片匯水區(qū)域的作用。”
不過，廣州大學海綿城市建設工程研究所所長佘年則提出，鎮(zhèn)江每個小區(qū)的LID改造正是在系統(tǒng)分析完成后定出的控制指標，是系統(tǒng)分析優(yōu)化的結(jié)果。
北京建筑大學海綿城市研究院院長助理王文亮告訴南方周末，“碎片化往往不是體現(xiàn)在工程層面。海綿城市建設初期有過分強調(diào)源頭減排，企圖依靠該系統(tǒng)，或僅依靠傳統(tǒng)管網(wǎng)達到內(nèi)澇防治目標的傾向。”目前，不經(jīng)過系統(tǒng)分析和方案比選，片面、理想化地通過源頭、末端、管網(wǎng)、水系等單一技術(shù)措施，來解決復雜的系統(tǒng)問題的現(xiàn)象普遍存在。
碎片化問題根源最終指向頂層設計。王文亮解釋，此種情況除了與在國內(nèi)普遍缺乏建設經(jīng)驗技術(shù)下，項目一哄而上有關，還和地方管理部門城市建設理念沒有根本轉(zhuǎn)變有關。
北京建筑大學城市雨水系統(tǒng)與水環(huán)境教育部重點實驗室主任李俊奇建議，試點應該綠色（綠色基礎設施）和灰色（傳統(tǒng)的雨水管渠排放系統(tǒng)）結(jié)合，并以綠色為主，共同構(gòu)建彈性的雨水基礎設施系統(tǒng)。
在低影響開發(fā)設施的落實方面，王幸大認為，目前試點城市在設計上主要依照傳統(tǒng)工程經(jīng)驗，沒有進行詳細模型建構(gòu)分析，致使雨水花園等低影響開發(fā)設施不合格。且施工圖設計說明簡單，如沒有明確介質(zhì)比等，導致工程預算仍然沿襲常規(guī)計算進行，施工隊的利潤偏低，易導致施工不當，造成項目差強人意。
“對于下凹式綠地的施工，傳統(tǒng)施工隊在施工過程中，僅是把綠地平面做得低于路面，地下的滲透鋪裝不完善，原本應兼具收納、滯留雨水功能的下凹式綠地成了蚊蠅孳生地。”在美國西雅圖從事低影響開發(fā)二十余年的佘年常常遇到該情況。為此他感慨：在國內(nèi)從事低影響開發(fā)最得意的是培養(yǎng)幾個優(yōu)質(zhì)包工頭。
“現(xiàn)在主體施工隊伍是過去城市園林工程施工方，認為植物種活就好了。”李迪華認為，低影響開發(fā)建設不同于往日簡單粗獷的施工范式，地下功夫十分考究，目前急需培養(yǎng)一批符合海綿城市建設需求的施工隊伍。
后期難維護
海綿城市建設是理念、運營、管理、維護于一體，維護環(huán)節(jié)持續(xù)漫長。首批試點建成項目中，除管線、管網(wǎng)作為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可交由運營方，道路、綠地、公園、河道等具有明顯公益性項目建成后，運營維護環(huán)節(jié)普遍存在缺失。
2016年7月底，在西咸新區(qū)，天福和園小區(qū)項目接近尾聲，西咸新區(qū)海綿城市技術(shù)中心技術(shù)員梁行行發(fā)現(xiàn)新設施并未得到社區(qū)的特殊關照。本用于蓄積雨水的植草溝、下凹式綠地擺放著自行車，由于地勢低，垃圾也被丟進了草溝。
“從商業(yè)邏輯上，此類公益應由政府付費，但長期依靠政府埋單不可持續(xù)。”國家財政部PPP研究院副院長滿莉說。因此，國家鼓勵首批試點采用PPP模式（一類公私合作模式），對PPP項目私人資本占比超過一定比例額外獎勵10%。
中宜環(huán)科環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究數(shù)據(jù)顯示，目前首批試點項目已有60%-80%采用該模式。但主要處于規(guī)劃推廣及招投標的階段，落地項目寥寥，這是首批試點普遍遭遇的難題。
2016年7月，據(jù)新華網(wǎng)報道，常德市海綿辦稱，目前試點項目只能依靠地方投資平臺借債，導致債務增加。截至2016年6月，常德市政協(xié)調(diào)研報告顯示，常德本計劃三年完成示范區(qū)148個項目，除國家、地方政府財政支持，還需融資以及引入社會資本42億元。但PPP項目進展緩慢，僅有14%的項目完成PPP項目方案，進入實操階段的PPP項目僅占已開工項目的1%，與中央要求70%差距大。主要原因是常德現(xiàn)有條件與民營資本的期望值有差距。
“社會資本觀望多，進入少。”滿莉認為，主要因為海綿城市的多目標、多渠道、多手段、多技術(shù)特征，盈利模式不確定，致使地方政府操作難度大。
“首批試點PPP項目存在亂象，為了做PPP而PPP。”據(jù)參與首批試點建設的財政專家介紹，“普遍試點將PPP視為單一融資功能，以追求農(nóng)發(fā)行、國開行等政策性銀行低息貸款為目的，項目識別時，對財政承受能力和物有所值方面論證不足，沒有完全遵照應有的‘公開、公平、公正’程序評定。”
不少專家對試點城市的未來表示擔憂，“首批試點PPP項目中，對非營利性的內(nèi)容主要是由政府購買服務，這種方式是不可持續(xù)的。”
“首批試點城市要實現(xiàn)建設的持續(xù)發(fā)展，必須有持續(xù)盈利模式。”佘年發(fā)現(xiàn)，幾乎所有發(fā)達國家都將暴雨管理作為公用項目，以使用者付費來解決問題。
對此，滿莉建議建立獎勵補償制度和按效付費機制。首先，對超額排放雨水的工程收取相應的費用，尤其是排放污水直接污染到下游水體給予重罰；其次，對在建設地下雨水收集利用系統(tǒng)的建筑與小區(qū)使用雨水資源時，制定對使用雨水者的獎勵制度，以及授予雨水項目經(jīng)營者雨水特許經(jīng)營制度，按市場化方式經(jīng)營雨水，從而實現(xiàn)后期的海綿城市工程運營維護和雨水資源的循環(huán)利用，逐步使海綿城市建設項目由純公益性向準經(jīng)營性和經(jīng)營性過渡。
除了實施雨水收費，上海市水務規(guī)劃設計研究院副總工程師趙敏華表示，“海綿城市具有緩解熱島等生態(tài)環(huán)境效益，應該按效付費，可以從土地增值上考慮。”但房地產(chǎn)稅等國家制度尚未完善，土地增值的回報難以施行。
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