一家韓國的環保企業，正在試圖解決中國幾十年來的污泥處置痼疾。
作為污水處理后的殘留產物，污泥的成分和來源十分復雜，常常含有有毒、有害、難降解的有機物和重金屬等物質。在第十一屆全國人大環資委副主任委員汪紀戎的記憶中，自1983年她開始接觸環保事務以來，“城市污泥處理一直都是環保部門繞不開、避不過的沉重話題”。
但《經濟》記者在日前召開的中韓城市環境治理技術與項目合作交流會上了解到，目前，韓國每天產生的數萬噸市政污泥，已經不再是令環境部門頭疼不已的大麻煩，反而成為了當地發展可再生能源的重要原料。
我國七成污泥未有效處置
廣義上講，污泥包括污水污泥，即市政污水處理廠處理污水后的殘留產物；工業污泥，即工業污水處理后的產物；管道清淤得到的管網污泥和來自水廠的積水污泥和疏浚河道挖出的河湖底泥。通常情況下，“我們指的是污水污泥，這一類最常見，性質最接近，產量巨大”，業內人士、環保工程師賈川這樣說。
他對《經濟》記者表示，污泥自身特性讓其具有“兩副面孔”。
一方面，污泥含有大量氮磷鉀等對植物有利的營養物質。另一方面，污水處理過程中的很多有毒有害物質會進入污泥，導致污泥含水量很高、往往具有強烈刺激性氣味，并且攜帶大量病原菌、寄生蟲卵以及汞、鉻等重金屬元素甚至難以降解的有毒有害、致癌物質。因此，如果不能經過有效處理，污泥很容易對地下水和土壤造成污染，直接危害環境安全和公眾健康，“嚴重的還可能引起社會公眾事件”。
據清華大學水政策研究中心主任傅濤預測，到2020年，我國污泥年產量將達到6000萬噸至9000萬噸。污泥處理處置體量巨大，需求強烈。
但是，2015年11月，北京市人大常委會執法檢查組卻發現，北京污泥無害化處理率僅為23%左右，遠低于“2015年直轄市、省會城市和計劃單列市的污泥無害化處理處置率達到80%”的目標。
“在實際運行過程中，由于污泥的處置成本比較高，大多數污水處理廠都沒有建設污泥處理裝置，而是通過簡單的濃縮脫水（含水率降低到80%以下）之后，運輸到指定地方進行堆砌和填埋。這會造成對地下水和土壤的二次污染。”全國灰霾防治行業聯合組織、北京灰霾防治合作交流協會副會長兼秘書長李軍洋說，他了解到，我國污泥的實際有效處置率還不到25%。
曾從事環保工作多年的國務院國有重點大型企業監事會主席趙華林也坦言，污泥處理之所以難達標準，一個重要原因就是資金不足。“有人計算，想要把污泥處理到合格，每一噸污水的處理成本將上浮0.2元，對很多城市而言都是很大的負擔。”
截至2015年9月底，我國城鎮污水處理能力達到1.62億立方米/日，污泥處理的成本由此可見一斑。
“處理污泥需要大量的投資，所以中國各級政府現在都在研究PPP（即公私合作模式）。但是，要使社會資金進入環保領域，最關鍵的一點還是要讓社會資金得到利潤回報。”趙華林說，在中國經濟下行壓力較大的背景下，財政水平也相對緊張，“現在，一談到補貼，大家都比較慎重”。
環保“差錢”
污泥處理遭遇的籌資困境，正是中國龐大環保市場的一個縮影。
“經過我們的粗略測算，到2020年，新能源、環境修復、污染治理等領域的投資需求將達到22萬億元。”中德證券有限責任公司行業研究員陳鵬告訴《經濟》記者。
但是，鑒于環保產業的特殊性，其項目前期投資數額巨大，回報周期較長，收益率也相對較低，可觀的市場需求，也意味著幾乎同樣巨大的資金缺口。
“過去一段時間，投資于環境治理、節能、清潔能源、清潔交通、綠色建筑等綠色產業的資金太少，綠色項目的融資也面臨融資難、融資貴的困境。原因就在于，許多綠色項目的盈利不高。”中國人民銀行研究局首席經濟學家、中國金融學會綠色金融專業委員會主任馬駿說。
他指出，未來每年的綠色投資需求約在2萬億至4萬億元人民幣之間，而政府財政每年只能拿出3000億元左右投資于綠色產業。“必須盡快建立我國的綠色金融體系，動員和激勵社會資金投入綠色產業，這樣才能有效地推動我國經濟、能源結構的綠色化轉型。”
為了吸引資金進入環保領域，2014年，中國政府開始大力推廣PPP。“PPP主要應用于公共基礎設施建設，當然也包括環境領域。我們能夠感覺到，各級政府、各類企業，現在都對PPP非常重視，在中央和地方層面都儲備了相當數量的PPP項目。”財政部財政科學研究所副所長蘇明說。
他還告訴《經濟》記者，盡管儲備數量不小，但截至目前，項目簽約率卻“不是特別理想”，僅在10%左右。
究其原因，蘇明認為，大部分民營企業還處于觀望階段。“民營企業的一個普遍擔憂是，地方政府領導不斷更換，本屆領導定的項目，下屆的領導會不會認？”
PPP專家、清華大學恒隆房地產研究中心教授王守清也有此感受。他在接受《經濟》記者采訪時表示，盡管中央政府各部委針對PPP模式的推廣和實施已推出了一系列的規章制度，并取得了一定的效果，但考慮到現行法律制度中仍有部分阻礙PPP推行的制度，如土地招拍掛制度、稅收制度等，而PPP項目周期一般又長達10年到30年，“靠三四年一修的短期規章政策文件來規范，在政府信用不足時不能給投資者足夠的信心，確實有必要制訂一部專門法律”。
針對于此，蘇明表示，財政部正在積極調研、加快推進PPP立法的相關工作，意圖通過高層次立法，全面規范PPP項目的審批流程、管理程序、政企核心權利義務、合同框架和風險分擔原則、退出機制以及糾紛處理機制等。“我認為，有了法律，民營資本的擔憂就會在相當程度上化解，為下一步推廣創造一個更好的環境。”蘇明說。
來自韓國的PPP經驗
在韓國，不僅污泥能被變廢為寶，經過處理的污水更是能夠達到一級標準，甚至可以滿足其一級保護動物水獺的生存要求。
為什么韓國能夠做到這一點？難道是因為他們的環保資金特別充裕嗎？
韓國大邱環境公團理事長尹瑢文告訴《經濟》記者，在韓國，污泥等有機廢棄物的處置也曾經十分原始粗陋。“韓國三面是海，國土面積10萬平方公里，跟中國的浙江省差不多。但是國土的70%都是山地，所以居住、農業、工業生產活動都要在3萬平方公里的土地上解決。”為了降低成本，韓國曾經將有機廢棄物直接運入海中，最終付出了嚴重的海洋污染和大面積赤潮等環境代價。
2006年倫敦協議生效后，韓國逐漸減少了海洋排污，并結合當地的實際情況，將干燥燃料化確定為污泥等有機廢棄物處置的主要策略。2012年，有機廢棄物的海洋排污行為被全面禁止，此后，大約70%的污泥被轉化成了發電燃料。
“污泥脫水是很難的。含水率在95%左右的污泥，看上去就已經非常干了。在污泥干化處理領域，我也了解了很多技術，但不是成本太高就是技術還不成熟。”趙華林了解到，韓國政府規定，只有含水率在10%以下的污泥，才能被送往電站焚燒發電。“聽了這個技術，我認為確實非常值得借鑒。”
但在尹瑢文看來，技術固然重要，更重要的卻是推動技術進步和推廣普及的“成功擔保制”。
他告訴《經濟》記者，所謂“成功擔保制”，主要面向國家認定的環境技術企業。在這一制度情境下，國家和地方政府允許這些企業墊資建立使用新技術的環保設施，并在項目建成后的一定期限內，對設施的穩定性能進行考核，考核過關后，政府再支付工程款和協議約定代價。
需要注意的是，如果項目沒有滿足考核指標，承建企業必須在一年之內對設施進行調整并完成指標。如果考核過關，則政府正常履約，如果一年內不能完成，施工單位必須負責拆遷并將建設區域恢復原樣。
“首都填埋地干燥燃料化設施”是成功擔保制的第一個試用案例。2009年，韓國環保部直屬的首都填埋公社提出了修建市政污泥處理設施（1000噸/日）的計劃。當時，韓國恩百康斯株式會社以成功擔保制向韓國環保部提出墊資修建日處理100噸污泥的驗證工程，并約定：如果驗證工程成功，再增加9條100噸的處理線。很快，驗證工程的穩定性得到證明，恩百康斯也順利得到了日處理1000噸的工程。2012年，這一項目就開始了商業化運行。
“只有對自己的技術很有信心的公司，才會利用成功擔保制承攬項目。”尹瑢文分析指出，引入成功擔保制后，地方政府幾乎避免了項目失敗帶來的種種風險，因此能夠有效提高各地利用新技術解決管轄區內環境問題的積極性，也能夠激勵企業研發成本更低、效用更高的技術，并將其應用于政府項目。
但是，成功擔保制在韓國的施行也并非一帆風順。“其實，成功擔保制是我1996年在韓國環境部工作時一手籌備的制度，但在當時，沒有一個企業——哪怕是全國公認的優秀企業——愿意冒險用成功擔保制為基礎承攬項目。”尹瑢文說：“現在，一切都不同了。有的企業非常自信，它們會積極利用這個制度，參與到環境領域中來。”
環保籌資還需補齊政策短板
實際上，早在2015年9月，韓國恩百康斯就已經進軍中國，在江蘇宜興建成了首個中韓污泥干化合資項目。這一項目通過增資江蘇菲力環保工程有限公司（菲力股份旗下公司），將韓國行業領先的污泥干化技術和裝備輸入中國，并在宜興本地進行生產制造。
在菲力股份董事長邵中平看來，如果企業想借助成功擔保制承攬政府項目，要特別注意3個問題：資金實力、風險控制和技術可靠性。由于該制度需要企業先行墊資，項目建設風險自擔，所以企業需要非常小心。“和韓國合作前，我也是做了精細的考察，如今項目運行良好”。
汪紀戎卻對成功擔保制涉及的政策問題更加擔憂。她表示，中國在環保領域習慣運用招標方式，想要引進韓國模式，或許需要對現行的諸多政策加以調整。
不過，韓國為了保證成功擔保制切實有效執行的諸多配套舉措，確實值得中國加以借鑒和思考。
2012年，韓國政府開始對主要發電公司強制執行了可再生能源供應配額制，要求電網企業的總發電量中，可再生能源的發電量必須達到一定比例。
與此同時，韓國政府也制定了將一系列有機廢棄物作為發電燃料的標準和法律依據。“電廠為了完成可再生能源指標，必須購買可再生燃料，有時還要從國外高價進口生物質燃料補充缺口。現在，韓國對污水、污泥處理設施的認識，已經從能源消費設施轉化為可再生能源的生產設施。”尹瑢文介紹說，韓國地方政府計劃申請建設或改造污泥干燥燃料化設施，中央政府還會按照預算的一定比例給予資金支持。
中國環境科學學會理事長、國家環境保護部原副部長王玉慶則告訴《經濟》記者：“僅在污水處理領域，我國大部分城市的污水處理收費，都沒有達到可以完全處置污泥和污水的水平。”他建議，我國要注意完善環保領域的價格和收費機制。
另外，由于PPP項目普遍具有投資大、期限長、涉及面廣、風險多、合同復雜、談判耗時耗力、前期費用高等特點，若所實施的PPP項目缺乏物有所值和財政承受力評估等方面的論證支撐，就很可能會因談判、合同管理、監管等方面成本的增加而使效率降低。
為此，王守清建議，應當明確和細化物有所值的具體標準。
“一個項目是否適用PPP模式，很大程度上決定于項目本身的性質。”王守清舉例稱，如技術的復雜性、收費的難易程度、生產或消費設施的規模、產品/服務產出要求的可明確界定性、政府的長期財政承受力（如果需要政府支付或補貼）、效率和服務水平的提高程度等因素。PPP模式的選擇還應充分考慮項目本身的特性和項目實施的內外部環境。
綜合國內外實踐，儲量已探明的自然資源開發、獨立式可經營性基礎設施（如公路、橋梁、隧道、軌道交通、機場、港口）等最適合應用PPP模式，其次是燃氣、供水、供熱、污水和垃圾處理等市政公用事業類項目，再次為學校、醫院、養老院、監獄等社會事業項目，最后是城鎮化、產業新城等多類項目集合的項目。反之，與國家安全密切相關（如國防和外交）或萬一失敗則后果嚴重（如核電站）或社會影響大（如公交汽車）的項目，或對項目的范圍（如智慧城市）、產出和服務的質量要求難以清晰界定（如軟件系統）或難以收費（如綜合管廊、流域治理）的項目，一般都比較難或甚至不適合采用PPP模式。
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