2015年10月國務院辦公廳發(fā)布《關于推進海綿城市建設的指導意見》，要求建設海綿城市，統(tǒng)籌發(fā)揮自然生態(tài)功能和人工干預功能，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式，有利于修復城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強城市防澇能力，擴大公共產品有效投資，提高新型城鎮(zhèn)化質量，促進人與自然和諧發(fā)展。通過海綿城市建設，最大限度地減少城市開發(fā)建設對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達到目標要求。中央城市工作會議和全國住房和城鄉(xiāng)建設會議均對海綿城市建設提出明確要求。面向“十三五”，發(fā)展城市“海綿經濟”方興未艾。按建成區(qū)20%徑流系數(shù)達標的要求，理論計算和試點投入相結合，估算全國總投入在2.31萬億元（0.91-8.79萬億元），其中透水鋪裝、生物直流設施和排水管網(wǎng)改造等占總投資65%以上的規(guī)模。由此可見，“海綿經濟”的現(xiàn)實體量較為可觀，并且該經濟的落地需求極為迫切。
氣候變化和生態(tài)環(huán)境承載力下降造成的城市災害，正深刻挑戰(zhàn)城市的韌性。近年來，東南亞地區(qū)因城市洪澇，死亡人數(shù)超過千人。城市內澇和雨洪管理同樣成為我國城市面臨的重大安全隱患，2013年234個縣級以上城市受淹（占全國城市總數(shù)的35.4%），較2011年激增了72%。2012年北京7?21和2013年7月陜西延安的特大暴雨，因災死亡人數(shù)分別為79和42人，經濟損失均超過百億元。2013年，7個省（區(qū)）洪澇直接經濟損失超過當?shù)谿DP的1%。為應對包括氣候變化在內的城市挑戰(zhàn)，國際上提出以彈性城市為核心展開研究和區(qū)域性的規(guī)劃設施建設，我國于同期提出了具有中國特色的海綿城市。
我國城市面臨嚴峻的水安全風險，在做好城市排水的同時，必須轉變城市水安全治理思路，順應自然、運用自然并和諧推進城市開發(fā)，積極開展海綿城市規(guī)劃建設。海綿城市在規(guī)劃建設界屬于全新概念，源于城市排水（雨水）防澇和雨洪利用等，又是城市水安全的中樞機制，目前從理論認識、把握、適應、運用和發(fā)展等方面還處于摸索階段，結合自上至下的國家創(chuàng)建要求和自下自上的地方申報意愿。自2014年2月，住房城鄉(xiāng)建設部城市建設司工作要點明確提出海綿城市工作任務以來，在北京、南京、廣州、西安、石家莊、昆明、青島、廈門、南寧、淮北、秦皇島和許昌等城市先后提出創(chuàng)建海綿城市，而福建、安徽和海南等省份則提出要在全省推開試點工作。
實施海綿城市戰(zhàn)略，是我國城市開發(fā)轉型的有機組成，同時能有效降低城市水安全風險。創(chuàng)建海綿城市應在基于城市排水（雨水）規(guī)劃的基礎上，重視城市海綿體的構建，將排作為城市內澇的末位策略來考慮。順應自然規(guī)律、借鑒自然機制，降低對城市機理的人為干預，是緩解包括城市內澇在內城市病的最可靠策略。我國超過200座城市正面臨內澇風險，且每年經濟損失超過3000億元，開展海綿城市專項規(guī)劃編制的能力建設迫在眉睫，從地方城市工作實際出發(fā)，綜合考慮時間和申報要求，編制專項的主體內容在依托建城〔2013〕98號城市排水（雨水）防澇規(guī)劃的基礎上，應強化規(guī)劃方法創(chuàng)新。可從七條路徑切入到“海綿經濟”的市場。
（一）科學識別城市內澇成因與開展風險區(qū)劃
城市內澇成因復雜，在編制申報材料應重點突出本地特點。緩解城市排水難題，提高雨水綜合利用程度，是海綿城市創(chuàng)建的核心主線。氣候變化是城市出現(xiàn)內澇的主要誘因，因城市建設大規(guī)模改變地表徑流是主因，排水能力多年建設不足或受影響是現(xiàn)狀，違規(guī)開發(fā)在部分關鍵節(jié)點上制約城市人工排澇，而對雨水利用不足、缺乏生態(tài)化城市建設理念、規(guī)劃和工程設施是關鍵。城市內澇和排水問題的成因主要包括：（1）氣候變化造成降水不均和局部過強，同時城市局地條件不利于排水，從而導致突發(fā)性降雨強度和總量對傳統(tǒng)排水設計和能力造成威脅；（2）城市開發(fā)，徑流系數(shù)因人為顯著增加，匯流速度快，低洼地帶易積水；城市建成區(qū)自然滲水功能被破壞，城市排水主要靠人工設計的城市排水系統(tǒng)；（3）城市熱島水汽成雨，水汽在城市上方集中帶來降水；（4）傳統(tǒng)雨洪處理主要考慮排水，未考慮將雨水再利用；（5）綠地設計與排水矛盾，下雨時起不到緩解城市排洪壓力的作用；（6）自然水系收納雨水能力受損，破壞原有自然排水系統(tǒng)，內澇幾率增加；（7）大壩阻攔的雨水難以匯入河流，把洪水攔在城市之外，但大壩也會蓄積城市降水，排不出去；（8）高標準設計大壩增加激流對壩體安全考驗，洪水形成的激流危及大壩安全；（9）排水管網(wǎng)排水能力和覆蓋密度與城市發(fā)展不適應，造成原有排水管道承載能力不足，極易造成城區(qū)大范圍嚴重積水；（10）部分濱河城市排水管道長期承載能力不夠，需要不斷地為下游更換大排量的排水管；（11）河岸違規(guī)開發(fā)，將城市變成內凹地形，發(fā)生內澇，水不能自然流入河里，需借助水泵，排水時間和內澇時間增加；（12）行洪道違規(guī)開發(fā)，人員傷亡隱患增加。
（二）合理估算可用雨水并逐步實施應用規(guī)劃
根據(jù)我國各個省區(qū)市的2013（或2012）年人口數(shù)量、面積和平均年降水量，來估算各省、區(qū)、市的每年人均擁有的降水資源量。全國城市建成區(qū)總面積按照2010年4.05萬平方公里計算，約有254.35億雨水量（約為南水北調總量的56.8%）落在城市建成區(qū)，如果雨水利用率達到23.6%，將能夠滿足城市60億水資源缺口；如果按照北京、南京等針對整個城鄉(xiāng)的雨水利用率1%進行計算，節(jié)水總量在602.9億立方米（超過南水北調工程調水總量），總體上遠遠滿足城市缺口，1‰的利用率就能夠與城市用水缺口相持平。如上計量是比較理想的方式，還因考慮城市降水地理時空分布不均勻、強度不均衡等特點。但從城市局地生態(tài)地質循環(huán)恢復，尤其是補充地下水漏斗來分析，強化雨水收集與生態(tài)利用是符合可持續(xù)理念的生態(tài)工程，是緩解城市內澇、恢復城市人工消納雨水能力的關鍵。
（三）注重國內外經驗借鑒建設微創(chuàng)LID系統(tǒng)
海綿城市概念的核心是城市雨洪利用。而雨洪利用自1960年代開始，在美國、加拿大、日本、德國等國家被先后提出，最早提倡雨水利用的是在中東等嚴重缺水國家。構建海綿城市，就是要根據(jù)資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化布局，盡可能減少對自然的干擾和損害，實現(xiàn)自然積存-滲透-凈化。“海綿城市”的規(guī)劃建設理念，是對傳統(tǒng)雨水處置模式的創(chuàng)新，對于治理城市內澇有直接貢獻。通過注重強化雨水對城市自然水系以及地下水的補充和涵養(yǎng)；合理增加雨水蓄存和循環(huán)利用，并鋪設適度規(guī)模的排水管網(wǎng)將多余的雨水排走。通過低影響開發(fā)模式防治內澇，有效地減少進入排水管網(wǎng)的雨水總量、單位時間內的雨水徑流量，減輕排水管網(wǎng)壓力，減少擴建排水管網(wǎng)的巨額投資。同時，可以增加雨水下滲量，減少城市地面沉降現(xiàn)象，強化城市自然水系的循環(huán)，解決城市缺水難題、保障城市水安全。
（四）針對不同地區(qū)海綿體節(jié)點實施智慧監(jiān)控
自2009年“智慧地球”概念的提出，“智慧城市”作為支撐該系統(tǒng)性設想的組成部分，正在全球范圍內，被多數(shù)發(fā)達和發(fā)展中國家所接受并在城市層面開展實踐。開展智慧城市規(guī)劃建設是數(shù)字城市、平安城市（數(shù)字化、信息化和物聯(lián)網(wǎng)等）的升級性目標。城市的智慧化必須有載體來依托，而海綿城市的構建，借助新興技術力量能夠優(yōu)化管理格局、實現(xiàn)質量雙升。結合城市內澇事件發(fā)生的特點和我國城市交通路況實時監(jiān)測等的經驗，針對申報城市不同地區(qū)不同空間分辨率海綿體節(jié)點的智慧監(jiān)測與控制是有效增強應對風險的關鍵，直接提升應急管理能力，減少災害損失。
（五）重視政策激勵引導公眾參與和行業(yè)育成
在頂層政策的指引下，重視地方政策的配套研究、制定、論證和發(fā)布，在條件成熟的階段，對于有立法權限的城市，可以考慮用法的形式來形成有效的制度保障。如《無錫市太湖新城生態(tài)城條例（2011年11月）》和《寧夏回族自治區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃條例（2014年12月）》，可有效避免規(guī)劃流于形式，避免規(guī)劃因故修改而影響目標的達成等。與此同時，強化注重與地方發(fā)展相適應的海綿標準、技術規(guī)范的構建，既填補國內空白，同時，有助于規(guī)范本地規(guī)劃建設市場的有效培育。為克服目前所面臨的公共認知、政策及資金保障、技術支撐不足等困難，建議在短期內，提出倡議、形成共識。推動教育和研究、建設示范案例；中期階段，加快建立和修改相關法律、條例及標準，要求新建筑、綠地等設施要具有雨水調蓄功能，加強高承載高透水高透氣型道路建設，并引入多源資本，推行政府購買服務的方法，開放行業(yè)競爭，提高建設和運營水平；遠期階段，促成全民參與監(jiān)督，全面建設并完善海綿型城市。制定有效的經濟激勵政策來促進和發(fā)動社會力量參與雨水再利用，形成了多個有效的工程案例。
（六）海綿體建設資金多元技術適用模式有效
海綿體基礎設施建設投資資金籌措應形成多元化的融資模式，結合其建設周期長，具有先導性、基礎性、長效性和公益性的特征，必須確保政府必要的投入。要在保障政府投入的基礎上，充分發(fā)揮市場機制的作用。建立政府與市場合理分工的投融資體制。國家財政部和發(fā)展改革委等正在推進公私合營（PPP，Public and Private Partnership）模式，這與海綿城市的申報政策（財建[2014]838號）相符合。海綿城市申報，明確收益分配或獎勵激勵機制，充分調動企業(yè)參與，形成申報特色，特別是海綿城市行業(yè)的產業(yè)鏈企業(yè)的參與（如規(guī)劃設計單位、建材提供商、運營服務商等）。與此同時，適用技術的應用是海綿體構建的關鍵支撐，建立成熟有效、科學合理的技術經濟考慮遴選機制與不同區(qū)域規(guī)模的示范，并以技術適用、經濟合理、符合市場規(guī)律等為原則，從政府角度出發(fā)，有意培育和引導該產業(yè)的孵化與發(fā)展（如宜興的水治理行業(yè)），同時形成具有可復制可推廣的低成本海綿城市建設模式，充分體現(xiàn)試點示范的全局性價值。
（七）海綿經濟需要行業(yè)層面的頂層設計支撐
引導城市向低沖擊開發(fā)轉型，構建海綿城市體系，有助于緩解當前城市雨洪風險并降低災害影響水平，通過提高雨水的綜合利用效率，來改善城市水生態(tài)安全。2010年，特別是2014年以來，國家和城鄉(xiāng)建設等相關部門出臺系列關于解決城市內澇和構建海綿城市的政策要求，并通過財政資金支持地方開展試點工作。超過半數(shù)曾受內澇影響的城市明確提出建設海綿城市的要求，為了有效引導地方實踐和激發(fā)市場參與建設的活力、力度，應加強海綿城市建設行業(yè)的建設。截至2015年8月，從事海綿城市建設的企業(yè)總數(shù)約為84家，覆蓋我國48.4%的省（市、區(qū)），超過一半的省份基本沒有專門從事海綿城市建設的企業(yè)，其中位居前五的省（市、區(qū)）的依次是江蘇、廣東、北京、上海和山東，占行業(yè)企業(yè)數(shù)的比例分別為22.6%、19.0%、17.9%、16.7和6.6%，總量、創(chuàng)新能力和產能規(guī)模均無法滿足市場需要，企業(yè)分布、城市內澇風險與城市徑流系數(shù)控制格局不項匹配，中西部和東北地區(qū)的城市雨洪風險與沿海地區(qū)相當，但是產業(yè)培育和技術創(chuàng)新亟需覆蓋。結合國家和省市政策特點，研究并編制“十三五”海綿城市行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有助于階段性保障海綿城市建設企業(yè)的培育和發(fā)展，促進行業(yè)的建立、引導市場主體充分參與，進而支撐我國海綿城市建設目標的實現(xiàn)。
（八）行業(yè)協(xié)同、協(xié)作是加速海綿經濟的核心機制
為有效保障海綿城市建設質量，需要信息技術、規(guī)劃建設、行政管理、用戶消費和融資運行等多元化集成創(chuàng)新，存在跨行業(yè)整合、行業(yè)內部升級、跨平臺協(xié)同和跨領域銜接等需要。，海綿城市技術、標準、規(guī)劃、建設、運營和投資等均面臨較大挑戰(zhàn)與困難，需要統(tǒng)籌行業(yè)力量實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新，依托試點并快速輻射全國新城新區(qū)開發(fā)和既有城區(qū)改造，形成有效的經驗總結和實踐參考。從五個方面予以著力：1、行業(yè)引導，優(yōu)秀引領，模式提升；2、國際交流，項目牽引，合作共贏；3、體系升級，持續(xù)孵化，立體網(wǎng)絡；4、注重標準，分類指導，知識共享；5、有效互動，資源整合，服務升級。
“十三五”時期，我國海綿城市建設將進入攻堅階段，以科研院所為重要知識創(chuàng)新依托，以大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的思維為指引，逐步為我國城市的低沖擊開發(fā)和生態(tài)化建設提供良好的基礎，為科技創(chuàng)新和產業(yè)轉化提供扎實平臺。發(fā)展海綿經濟實為必然，加快培育、孵化和應用是促進城市開發(fā)模式轉變的關鍵性市場手段。
（作者徐振強為中國城市科學研究會數(shù)字城市工程研究中心副主任、副研究員、博士）
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