海綿城市并非新鮮事。
按照北京建筑大學(xué)雨水系統(tǒng)與水環(huán)境教育部重點實驗室教授車伍的說法，海綿城市是中國特色的稱呼，國際通用術(shù)語為“低影響開發(fā)”（LID）。
而早在2015年4月國家海綿城市試點出臺之前，深圳、北京、上海、常德、鎮(zhèn)江等城市已自行開展了試點，經(jīng)過多年實踐，有的已較為成熟。
比如，深圳的光明新區(qū)2011年10月就被住建部列為國家低沖擊開發(fā)雨水綜合利用示范區(qū)。再比如，北京奧林匹克公園建造了一整套雨水控制利用工程，使得該區(qū)域成為吸水、凈水能力很強(qiáng)的“海綿體”。
然而，海綿城市卻成為“熱鬧事”。
2015年4月，財政部、住建部和水利部聯(lián)合發(fā)布了16個海綿城市建設(shè)試點名單。目前，16個試點的海綿城市建設(shè)均在推進(jìn)之中。南寧、鶴壁、鎮(zhèn)江、濟(jì)南、常德、重慶、廈門、嘉興等地已有項目開工建設(shè)。
非試點城市的腳步也未停歇。上海正在抓緊編制一套上海建設(shè)“海綿城市”的綜合指標(biāo)體系。這一指標(biāo)體系涉及建筑小區(qū)、綠化、道路和水務(wù)等多個系統(tǒng)，包括正在土地出讓階段即對開發(fā)商提出排水設(shè)計方面的要求。
安徽更是提出，到2020年，所有大中城市及60%以上的縣城基本達(dá)到海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求，城市建成區(qū)年徑流控制率達(dá)80%。
此次海綿城市的建設(shè)“很急切”
據(jù)悉，此次國家海綿城市建設(shè)試點城市評選競爭激烈，全國130多個城市參與競爭，34個城市進(jìn)入初選名單，最終僅16個城市列入海綿城市試點名單。
中央財政對海綿城市建設(shè)試點給予專項資金補(bǔ)助，連補(bǔ)三年，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。
據(jù)本刊記者了解，此次參評的城市需要滿足以下幾個條件：人民政府需要成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組；城市發(fā)展對排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)蓄雨洪和應(yīng)急管理能力需求強(qiáng)烈；試點區(qū)域面積原則上不少于15平方公里，多年平均降雨量不低于400毫米；已編制或修編城市水系統(tǒng)、園林綠地系統(tǒng)、道路交通等專項規(guī)劃，并與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
在滿足硬性條件的基礎(chǔ)上，再通過對各城市的競爭性指標(biāo)進(jìn)行考核打分，按分?jǐn)?shù)高低評出前16名城市。據(jù)評委透露，在競爭性審核中，除了考慮各個城市在海綿城市建設(shè)上總體思路是否清晰、地方政府的重視程度、項目可行性等指標(biāo)之外，還看重其在投融資模式上的創(chuàng)新性。
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院水務(wù)工程規(guī)劃院副院長謝映霞認(rèn)為，這次評選出來的16個城市具有一定的代表性，囊括了東西部各個地區(qū)。
對于海綿城市試點以二、三線城市為主，國務(wù)院參事、住建部原副部長仇保興接受媒體采訪時解釋，主要是因為這些城市行動較早，有的在幾年前就已經(jīng)開始建設(shè)，多個海綿城市項目已經(jīng)先行，而一線城市體量過大，盡管有試點但比例小。
海綿城市試點期為三年，也就是說，到2017年國家需要對試點城市建設(shè)情況進(jìn)行驗收。
2015年7月，住建部發(fā)布了《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法（試行）》，各地將依據(jù)試行辦法中水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全等6個方面的指標(biāo)，對“海綿城市”建設(shè)效果進(jìn)行績效評價與考核。
接受本刊采訪的多位專家均認(rèn)為，此次海綿城市的建設(shè)“很急切”。試點城市從申報到評選，只有不到三個月的時間；而在試點城市數(shù)量上，最初的名額只有六七個，但最后結(jié)果為16個；財務(wù)補(bǔ)助數(shù)額也從當(dāng)初的50多億元增加到了200億元左右。
“三年的試點期顯得有些短，每個試點城市都涉及到上百個項目，怎么讓這些項目有序的安排和落地，是非常緊迫和困難的。”車伍告訴《瞭望東方周刊》。
給城市重新裝修
“我對海綿城市有一個比喻，相當(dāng)于用生態(tài)的方法給城市重新裝修。通過控制城市開發(fā)強(qiáng)度，減少對城市原有水生態(tài)環(huán)境的破壞。”中國水工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)站CEO張穎夏告訴《瞭望東方周刊》。
屋頂經(jīng)過綠化，雨水先澆灌屋頂上的植物再排走；道路采用滲透鋪裝，雨水滲入地下，補(bǔ)充地下水；道路、屋頂、廣場上的雨水，先排入下沉式的綠地、濕地或者新建蓄水池，使雨水先蓄存起來，日后再利用，用來澆灌、洗車、沖廁所等，這都屬于“生態(tài)裝修”。
深圳大學(xué)建設(shè)工程生態(tài)技術(shù)研究所教授佘年認(rèn)為，海綿城市建設(shè)實質(zhì)上是對過去粗放經(jīng)濟(jì)模式的補(bǔ)救和修正。“海綿城市建設(shè)的難點之一就是人們理念上的轉(zhuǎn)變。”他對《瞭望東方周刊》說。
目前中國大部分城市排水方式是采用快排模式，依靠管渠、泵站等設(shè)施，追求“快速排除”和“末端集中”控制；而海綿城市則以“慢排緩釋”、“源頭分散”控制為主要規(guī)劃設(shè)計理念。
“過去我們的理念是重地下，把管道加粗加密，忽視了其實自然界具有天然的調(diào)節(jié)功能，我們現(xiàn)在要做的就是增大自然界的調(diào)節(jié)能力，減少人類的支出。”上海交通大學(xué)農(nóng)業(yè)與生物學(xué)院副院長車生泉告訴《瞭望東方周刊》。
專家們同時也認(rèn)為，現(xiàn)在很多城市摩拳擦掌開展建設(shè)，然而海綿城市并不簡單，是一個系統(tǒng)工程，需要將城鄉(xiāng)作為一個有生命的整體來看待，要求對水系統(tǒng)、園林綠地系統(tǒng)、道路系統(tǒng)、建筑小區(qū)系統(tǒng)進(jìn)行整體規(guī)劃、建設(shè)與管理。
比如，在佘年看來，不少城市對海綿城市的內(nèi)涵還缺少理解，“運(yùn)動式的速度”令人擔(dān)憂，“海綿城市不是簡單地建幾個透水鋪裝，修幾個下凹式綠地，做幾個雨水花園那么簡單。”
據(jù)車生泉介紹，海綿城市建設(shè)前，首先需要對城市的水文、土壤、地面徑流、雨水下滲速度等進(jìn)行精細(xì)測量，并構(gòu)建數(shù)據(jù)模型。但遺憾的是，目前有些城市還沒有搞清楚現(xiàn)狀，就已經(jīng)開工了。
邊摸索邊進(jìn)行
海綿城市建設(shè)已經(jīng)啟動，可無論是從人才、經(jīng)驗儲備，還是法律法規(guī)的完善方面，都略顯不足。
“設(shè)計工作是打造海綿城市中最高端的工作，涉及氣象水文計算、建模等諸多工作。但是，我國的市政設(shè)計院和建筑設(shè)計院基本上都沒有接觸過海綿城市的設(shè)計工作，對此缺乏了解和實踐，因此在這方面的設(shè)計只能邊摸索邊進(jìn)行。”張穎夏說。
施工單位也需要慢慢適應(yīng)。“海綿城市在施工過程中很注重細(xì)節(jié)，精工細(xì)作，可以說是對原先施工方法的顛覆。”佘年說。比如，做透水鋪裝時，為避免泥沙堵塞透水鋪裝，其中使用的鵝卵石需要全部清洗干凈；鋪設(shè)碎石前要先將地塊邊緣固定，防止泥土進(jìn)入。對于施工隊來說，這些要求很“奇怪”。
而摸著石頭過河，可以說是很多城市的現(xiàn)狀。
重慶兩江新區(qū)建設(shè)管理局局長楊治洪接受媒體采訪時說，國外的海綿城市建設(shè)沒有大型山地海綿城市建設(shè)的范例，重慶作為典型山地城市，建設(shè)的最大難點，就是大到相關(guān)政策和規(guī)劃管控，小到透水路面下排水管網(wǎng)的面積和口徑大小，都沒有經(jīng)驗可循。
住建部發(fā)布的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》雖然明確了城市規(guī)劃、工程設(shè)計、建設(shè)、維護(hù)及管理過程中海綿城市構(gòu)建的內(nèi)容、要求和方法，但中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院水務(wù)工程規(guī)劃院副院長謝映霞承認(rèn)，由于中國國土面積大，各個區(qū)域的情況不同，指南只是一個宏觀的指導(dǎo)，不一定完全適合每個城市。
此外，目前一些相關(guān)政策法規(guī)沒有跟上海綿城市建設(shè)的步伐。比如，海綿城市的一個主要目標(biāo)是控制面源污染，但最近發(fā)布的《水污染防治行動計劃》對城市區(qū)域而言，重點還是控制點源污染，也就是控制工業(yè)污染和生活污水。針對雨水徑流污染（面源污染的主要表現(xiàn)形式），計劃只提到：“有條件的地區(qū)要推進(jìn)初期雨水收集、處理和資源化利用。”
全國不少城市的綠地追求大場面，耗水又耗能，這與海綿城市的宗旨完全背道而馳，造成這個現(xiàn)象的原因之一是相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的編制和修編落后于時代發(fā)展。例如，《城市綠地設(shè)計規(guī)范》（GB50420-2007）中規(guī)定“綠地外部的地表排水不應(yīng)引入綠地內(nèi)”。這就使得設(shè)計人員不考慮綠地在城市中應(yīng)承擔(dān)的削峰減流、控制徑流污染的重要作用，從而對雨水僅采取“重排輕蓄”的簡單處理方式。
沒有資金保障，都是紙上談兵
海綿城市建設(shè)的另一個問題，就是資金。
本刊記者對各地海綿城市投資情況進(jìn)行了梳理后發(fā)現(xiàn)：16個試點城市中，鎮(zhèn)江投資80億元，池州投入211.62億元，濟(jì)南投入148.75億元，嘉興投資44億元，廈門投資99.72億元。而整個海綿城市建設(shè)試點，中央財政的專項資金補(bǔ)助在200億元左右。所以，從各地的預(yù)計投入可以看出，僅靠中央財政對試點城市的支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
“海綿城市既要建設(shè)，又要運(yùn)營、維護(hù)，各個階段都需要花錢，如果沒有統(tǒng)籌的規(guī)劃，長期的資金保障，一切都是紙上談兵。”濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事長張燎告訴《瞭望東方周刊》。
為了拉動社會資本進(jìn)入，此次試點城市評選中鼓勵各地創(chuàng)新投融資模式。按照規(guī)定，國家對采用PPP模式達(dá)到一定比例的城市，將按補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%。
作為試點的貴州省貴安新區(qū)總投資將達(dá)46.7億元，其中，中央財政專項補(bǔ)助資金12億元，貴安新區(qū)管理委員會出資5億元，剩余29.7億元擬通過PPP模式籌措及通過財政獎補(bǔ)方式撬動。
據(jù)鎮(zhèn)江市給排水管理處行業(yè)監(jiān)督科科長曹德圣向《瞭望東方周刊》介紹，鎮(zhèn)江的海綿城市的投資渠道分三塊，一塊是政府出資，比如城投公司這樣的政府投資平臺；第二塊是由各個社會主體實施的項目，比如開發(fā)商；還有一塊就是采用PPP模式，大概占到30%左右。
張燎認(rèn)為，海綿城市建設(shè)的一個難點在于，錢花得分散又缺少贏利點。規(guī)劃、水利、園林、路政等各個部門都在花錢，而海綿城市建設(shè)又屬于公用事業(yè)性質(zhì)，在這種情況下，采用PPP模式吸引社會資本參與，對于決策者來說是個挑戰(zhàn)。
實際上，對于PPP模式是否適用于海綿城市建設(shè)，各方觀點不一。張燎認(rèn)為，PPP模式在客觀上是可行的，但是在實際操作中有一些問題需要特別注意。比如，項目如何進(jìn)行打包設(shè)計、效果評價機(jī)制怎么制定，這都需要考慮清楚。
而在張穎夏看來，中國不像歐美一些國家已征收暴雨管理費(fèi)，國內(nèi)海綿城市并沒有一個持續(xù)的資金回報途徑，現(xiàn)階段要慎重推進(jìn)。
新區(qū)老城的不同路徑
什么樣的城市適合建設(shè)海綿城市？
車生泉告訴本刊記者，海綿城市適用于任何土壤和氣候條件，無論是南方還是北方，大城市還是小城市，老城區(qū)還是新城區(qū)都可以建設(shè)。只不過，針對每個城市的不同需求和特點，側(cè)重點各有不同。
比如，東部水資源豐富地區(qū)更注重徑流污染及徑流峰值控制，而西部水資源缺乏的城市或地區(qū)，應(yīng)以雨水資源的回收與利用為主。但即便同一個城市，在不同區(qū)域也需要對癥下藥。以北京為例，在亦莊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)大片低洼區(qū)域可以以內(nèi)澇控制為主，舊城區(qū)則應(yīng)以合流制溢流污染控制和排水能力提高為主。
張穎夏認(rèn)為，如果城區(qū)的建設(shè)在規(guī)劃階段就將海綿城市理念融入，大力發(fā)展綠色基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)成本可大大降低。“在新城區(qū)以綠色基礎(chǔ)設(shè)施為主，要比傳統(tǒng)管網(wǎng)建設(shè)節(jié)省三分之一到二分之一的投入。”
相較于新城區(qū)，在老城區(qū)進(jìn)行海綿城市的改造難度要稍大一些。
濟(jì)南近日確定將舜玉花園小區(qū)作為海綿城市試點，據(jù)媒體報道，其現(xiàn)在面臨的主要問題在于既有建筑小區(qū)存在時間很長，很多基礎(chǔ)資料都不健全，情況比較復(fù)雜。
接受本刊采訪的多位專家也提醒：海綿城市是要改變原有的高強(qiáng)度土地開發(fā)模式，所以決不是大拆大建，而是對現(xiàn)有問題進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。
此外，專家們也認(rèn)為，海綿城市可以解決城市內(nèi)澇問題，這種說法有夸大之嫌。“雨水來臨時，首先是一個個海綿體發(fā)揮作用，等到海綿體已經(jīng)飽和，那么再下雨就需要傳統(tǒng)的管渠系統(tǒng)。”謝映霞認(rèn)為，海綿城市對大排水系統(tǒng)不是取代，而是一種補(bǔ)充。
想單依靠綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就解決“看海”問題是不現(xiàn)實的。綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施在減少徑流總量、減少徑流污染等方面起到的作用是無可爭議的，但是遇到大暴雨，雨水根本來不及下滲，若沒有管渠系統(tǒng)的快速排放，城市還是會面臨內(nèi)澇的問題。
“海綿城市要做的事情就是希望在中雨、小雨的時候沒有地表徑流，完全被城市吸收。大雨、暴雨的時候產(chǎn)生一定的徑流，但是這個徑流是可以管控的。”車生泉解釋說。
張穎夏認(rèn)為如果城市的土地很緊張、密度很高，純粹用綠色手段可施展的空間就很小，所起的作用也有限。“若海綿城市建設(shè)不能形成一定規(guī)模，就很難實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的飛躍”。
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