據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正會(huì)同國(guó)家發(fā)改委研究制定城市地下綜合管廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)。眼下，綜合管廊收費(fèi)機(jī)制不完善是困擾管廊建設(shè)城市的普遍難題，它關(guān)系到建設(shè)運(yùn)營(yíng)及使用主體的責(zé)、權(quán)、利，關(guān)系到綜合管廊能否真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)建設(shè)和有效使用。
近期，記者對(duì)蘇州、廈門(mén)、廣州等城市的綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)及收費(fèi)情況進(jìn)行了調(diào)研。從調(diào)研情況看，大多數(shù)城市尚未建立管廊收費(fèi)機(jī)制，個(gè)別城市即使進(jìn)行了收費(fèi)嘗試，但僅夠維持基本的維護(hù)費(fèi)，很難收回投資成本。
除了長(zhǎng)遠(yuǎn)的利國(guó)利民功效，在當(dāng)下，綜合管廊建設(shè)投資也被稱為“穩(wěn)增長(zhǎng)”的“利器”。以每年建設(shè)8000公里和每公里造價(jià)1.2億元估算，綜合管廊每年可帶動(dòng)1萬(wàn)億元投資。
但在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，目前很多城市盯著綜合管廊投資這塊“肥肉”，“鉚足了勁”向中央財(cái)政申請(qǐng)補(bǔ)貼支持，但對(duì)運(yùn)營(yíng)收費(fèi)制度設(shè)計(jì)考慮不足，有“先建了再考慮運(yùn)營(yíng)”的心態(tài)，這或會(huì)給后續(xù)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)一系列問(wèn)題。
融資、收費(fèi)兩頭難
今年以來(lái)，綜合管廊建設(shè)被提上重要議事日程。4月，包頭、哈爾濱、蘇州、廈門(mén)等10城市被確定為“綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)城市”。8月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱“《意見(jiàn)》”），綜合管廊由地方試點(diǎn)向全國(guó)鋪開(kāi)。
綜合管廊建設(shè)熱潮之下，各地動(dòng)作頻頻。從記者調(diào)研的幾個(gè)城市看，多數(shù)城市公布了綜合管廊建設(shè)規(guī)劃，有的城市已啟動(dòng)相關(guān)建設(shè)工作。在綜合管廊建設(shè)中，融資難、協(xié)調(diào)難，是調(diào)研的幾個(gè)城市反映的普遍難題。
此外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，很多城市尚停留在忙于考慮如何規(guī)劃、如何建設(shè)，至于綜合管廊建成后的運(yùn)營(yíng)收費(fèi)問(wèn)題，很多城市的思考并不足。
蘇州是10個(gè)綜合管廊試點(diǎn)城市之一。蘇州市市容市政管理局相關(guān)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，合理確定各類管線的入廊費(fèi)用及管廊維護(hù)費(fèi)用、爭(zhēng)取央企性質(zhì)管線權(quán)屬單位對(duì)地方綜合管廊建設(shè)的政策支持、制定促進(jìn)管線權(quán)屬單位積極入廊的配套政策規(guī)定，是目前亟待解決的幾大問(wèn)題。
事實(shí)上，蘇州面臨的難題，矛盾點(diǎn)便集中于管廊建設(shè)的運(yùn)營(yíng)收費(fèi)機(jī)制尚未建立。
從全國(guó)目前情況看，前幾年進(jìn)行綜合管廊建設(shè)的城市，大都是由政府財(cái)政兜底，缺少明確的收費(fèi)政策。與蘇州一樣，綜合管廊的收費(fèi)機(jī)制建立，是很多管廊建設(shè)城市面臨的新課題。
“先建成了，后續(xù)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題再說(shuō)。”一位不愿具名的城市綜合管廊建設(shè)人士坦言，這或許是目前大多數(shù)管廊建設(shè)城市的普遍心態(tài)。
在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，盡管建設(shè)任務(wù)重，但收費(fèi)機(jī)制這一綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)問(wèn)題不解決，恐怕麻煩會(huì)在后續(xù)陸續(xù)爆發(fā)。
理不順的管廊收費(fèi)
國(guó)務(wù)院辦公廳的《意見(jiàn)》明確，“綜合管廊實(shí)行有償使用，入廊管線單位向綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)”。但在具體操作執(zhí)行中，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用如何分?jǐn)偅绾卧O(shè)計(jì)管廊收費(fèi)的責(zé)、權(quán)、利，困擾著很多城市。
不僅對(duì)于綜合管廊收費(fèi)運(yùn)營(yíng)此前沒(méi)有觸及的城市，即便對(duì)于探索了多年綜合管廊運(yùn)營(yíng)收費(fèi)的城市，如何建立科學(xué)的收費(fèi)機(jī)制，也是一件“頭疼”的事情。
2013年，廈門(mén)在全國(guó)率先出臺(tái)綜合管廊管理辦法，明確入廊管線使用費(fèi)和管理維護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其中，入廊費(fèi)參照各管線直埋成本原則確定；日常維護(hù)費(fèi)按占用管廊的空間比例分?jǐn)偂?/p>
《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，廈門(mén)最早建成并運(yùn)營(yíng)的未湖邊水庫(kù)片區(qū)綜合管廊與集美新城片區(qū)綜合管廊項(xiàng)目部分有收費(fèi)，其中，涉及市財(cái)政投資項(xiàng)目的收費(fèi)仍在協(xié)商處理中，涉及國(guó)家電網(wǎng)投資的收費(fèi)尚未理順。目前，所收取的管廊維護(hù)費(fèi)不足以支撐兩個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，仍需政府的財(cái)政補(bǔ)貼維持。
之所以綜合管廊收費(fèi)機(jī)制建立難，廈門(mén)市政園林局相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，一是綜合管廊建設(shè)成本大，但短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益低，按目前的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)化運(yùn)作存在一定困難；二是綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本較高，綜合管廊是為30-70年的管線預(yù)留空間（結(jié)構(gòu)使用壽命100年），投用后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)入廊率較低，現(xiàn)階段收取的維護(hù)費(fèi)無(wú)法滿足綜合管廊的運(yùn)營(yíng)維護(hù)要求；三是部分管線單位入廊意愿強(qiáng)烈，但對(duì)地下綜合管廊的入廊費(fèi)繳交較抵觸。
作為全國(guó)運(yùn)行管廊收費(fèi)模式比較早的廣州大學(xué)城綜合管廊項(xiàng)目，其收費(fèi)運(yùn)營(yíng)模式曾被多個(gè)城市考察學(xué)習(xí)。廣州大學(xué)城投資經(jīng)營(yíng)管理有限公司通過(guò)與各管線單位簽訂管理公約和租用合同，約定各方權(quán)利、義務(wù)，按物價(jià)局核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，向管線單位收取入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。
其中，管線入廊費(fèi)參照各管線直埋成本的原則確定，對(duì)進(jìn)駐綜合管廊的管線單位一次性收取入廊費(fèi)，按實(shí)際鋪設(shè)長(zhǎng)度計(jì)收；管廊日常維護(hù)費(fèi)根據(jù)各類管線設(shè)計(jì)截面空間比例進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>
“大學(xué)城綜合管廊每年收取的日常維護(hù)費(fèi)用約200萬(wàn)元，其中，約100萬(wàn)元用于人工費(fèi)用，100萬(wàn)元用于綜合管廊的水電費(fèi)、維護(hù)費(fèi)，基本可實(shí)現(xiàn)"運(yùn)營(yíng)管理收支平衡"。但隨著設(shè)備的老化和人工成本的增加，日常維護(hù)費(fèi)用明顯不足。”廣州大學(xué)城綜合管廊項(xiàng)目負(fù)責(zé)人說(shuō)。
更為尷尬的是，對(duì)于廣州大學(xué)城綜合管廊而言，每年200萬(wàn)元的收費(fèi)，僅夠維持目前的一般運(yùn)營(yíng)，至于建設(shè)成本（3—4億元）的收回則遙遙無(wú)期。
另?yè)?jù)了解，因在管廊建設(shè)之初收費(fèi)機(jī)制沒(méi)有理順，在管廊投運(yùn)的頭3-4年里，入廊管線單位對(duì)繳納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)有抵觸，經(jīng)過(guò)數(shù)次溝通協(xié)調(diào)，甚至訴諸法院裁決，才最終理順關(guān)系。
在管廊建設(shè)之初沒(méi)有理順收費(fèi)機(jī)制，造成后續(xù)的一系列麻煩，廣州大學(xué)城綜合管廊曾經(jīng)的教訓(xùn)，是當(dāng)下只顧埋頭建設(shè)，沒(méi)有理順收費(fèi)機(jī)制的城市一個(gè)警示。
如何破題
大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示，國(guó)內(nèi)綜合管廊建設(shè)剛起步，運(yùn)作體制和管理機(jī)制都處于探索階段，從政策上講，國(guó)家主張管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)收費(fèi)，但收費(fèi)的體制和機(jī)制建立是難題。
“具體是管廊運(yùn)營(yíng)方向入廊企業(yè)收費(fèi)，企業(yè)再向用戶收費(fèi)，還是管廊運(yùn)營(yíng)方直接向用戶收費(fèi)？入廊企業(yè)是否愿意讓出這一部分權(quán)力？如何確保費(fèi)用收上來(lái)？目前從體制上還沒(méi)有理順。”金永祥說(shuō)。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部一位不愿具名的內(nèi)部人士表示，綜合管廊的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，總體原則是“誰(shuí)受益，誰(shuí)繳費(fèi)”，內(nèi)容涉及到入廊管線單位具體是買(mǎi)斷還是出租管廊；另外一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是“資金如何可回收”，即費(fèi)用通過(guò)什么方式繳納，以確保費(fèi)用的有效收繳。在綜合管廊運(yùn)營(yíng)管理中，可能會(huì)存在入廊管線單位欠費(fèi)或延遲繳費(fèi)問(wèn)題，這類問(wèn)題如何規(guī)避，是制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。
中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專業(yè)委員會(huì)副主任吳繪忠認(rèn)為，解決綜合管廊的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是對(duì)管廊性質(zhì)的定位，它涉及投融資及投資回報(bào)問(wèn)題。綜合管廊有兩大費(fèi)用：一是入廊建設(shè)費(fèi)，一是運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)。如果定位為公益性的，政府就要立法，每年拿出一定的預(yù)算；若果定位商業(yè)運(yùn)作的話，就要弄清楚具體由誰(shuí)來(lái)投資，各自的投資比例，若形不成循環(huán)的話，就會(huì)造成“半拉子”工程；如果定位為公益+商業(yè)，就要立法明確公益部分政府投多少，商業(yè)部分投多少。
對(duì)此，吳繪忠建議，公益+商業(yè)模式，政府投資至少占60%，商業(yè)部分占40%。
盡管綜合管廊建設(shè)面臨重重難題，但各地的探索創(chuàng)新并未停止。廈門(mén)在翔安新機(jī)場(chǎng)片區(qū)運(yùn)用PPP模式，通過(guò)招標(biāo)選擇社會(huì)資本共同成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，項(xiàng)目公司通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。
為調(diào)動(dòng)入廊管線單位的積極性，以及為后續(xù)運(yùn)營(yíng)收費(fèi)管理提供方便，蘇州市創(chuàng)新投融資模式，目前由城投公司牽頭，與供電、水務(wù)、電信、移動(dòng)、聯(lián)通、江蘇有線（600959,股吧）6家公司共同出資組建了蘇州城市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)有限公司，作為市區(qū)范圍內(nèi)地下綜合管廊投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)主要實(shí)施主體，被授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)25年。
蘇州市一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，單純由管廊單位建設(shè)運(yùn)營(yíng)，最終不一定符合管線單位的使用標(biāo)準(zhǔn)，管線單位可能以不符合管線使用標(biāo)準(zhǔn)為理由拒絕入廊，而成立合資公司，投資和收益共擔(dān)，有利于調(diào)動(dòng)管線單位的積極性，為后續(xù)的入廊談判減少一系列的阻力。
有業(yè)內(nèi)人士表示，管廊前期投資巨大，通過(guò)收取入廊費(fèi)用，只能抵扣部分建設(shè)成本，缺口很大。建議吸引社會(huì)資本參與，在一定年限內(nèi)（比如25年），對(duì)社會(huì)投資每年按一定比例（如6%）由城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)補(bǔ)貼，保障社會(huì)投資的成本回收和適當(dāng)回報(bào)率，一定年限后，管廊歸政府所有。
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