《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定，“在控制用水總量方面，到2020年，全國(guó)用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)”。筆者認(rèn)為，通過(guò)水權(quán)交易制度的實(shí)施，水資源富集地區(qū)可以將多余的水資源轉(zhuǎn)讓出去，既解決缺水地區(qū)的燃眉之急，又給當(dāng)?shù)貛?lái)收益。因此，水權(quán)交易市場(chǎng)的建立將有力地推動(dòng)“水十條”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
水權(quán)交易是以水權(quán)人為主體。水權(quán)人可以是水使用者協(xié)會(huì)、水區(qū)、自來(lái)水公司、地方自治團(tuán)體、個(gè)人等，凡是水權(quán)人均有資格進(jìn)行水權(quán)的買(mǎi)賣(mài)。水權(quán)交易所發(fā)揮的功能，是使水權(quán)成為一項(xiàng)具有市場(chǎng)價(jià)值的流動(dòng)性資源。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，吸引用水效率低的水權(quán)人考慮用水的機(jī)會(huì)成本而節(jié)約用水，并把部分水權(quán)轉(zhuǎn)讓給用水邊際效益大的用水人，使新增或潛在用水人有機(jī)會(huì)取得所需水資源，從而達(dá)到提升社會(huì)用水總效率的目的。
我國(guó)的水權(quán)交易主要包含江河水及地下水。水權(quán)交易是指水資源使用權(quán)的部分或全部轉(zhuǎn)讓，通常先由國(guó)家將水權(quán)分配給各省市，各省市再細(xì)分到基層，各地用不完的指標(biāo)則可以相互交易。
政府間水市場(chǎng)有何優(yōu)勢(shì)？
從2005年水利部正式發(fā)布《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》算起，我國(guó)的水市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)走過(guò)了10年。然而，截至目前，水市場(chǎng)建設(shè)仍然處于試點(diǎn)階段，這與我國(guó)所面臨的水資源壓力極不協(xié)調(diào)。這也在一定程度上反映出水市場(chǎng)建設(shè)的困難。
在實(shí)踐層面，水權(quán)交易及水市場(chǎng)并不發(fā)達(dá)，水權(quán)交易的成功案例不多。大家討論的依然是黃河中游、黑河流域等水權(quán)案例。實(shí)際上，水市場(chǎng)建設(shè)的障礙固然與以取水許可為代表的水資源配置制度及其派生的水行政管理體制有關(guān)，但水市場(chǎng)建設(shè)的成本問(wèn)題更為關(guān)鍵。以取水人、取水權(quán)交易為主要內(nèi)容的水市場(chǎng)得以建立并良好運(yùn)行離不開(kāi)一些基礎(chǔ)設(shè)施及制度的支撐。由于水資源的可消耗性，水權(quán)內(nèi)容的表征不得不依賴于登記。而水資源的流域性更要求統(tǒng)一登記。同時(shí)，水權(quán)交易要想達(dá)成，需求方與提供方之間需要一定的信息溝通渠道，打破水市場(chǎng)的地區(qū)限制，水權(quán)交易平臺(tái)就顯得極其需要。此外，水市場(chǎng)的壯大也需要相應(yīng)的權(quán)益保護(hù)機(jī)制。這些技術(shù)性因素對(duì)水市場(chǎng)的培育十分重要。《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要開(kāi)展確權(quán)登記，逐步建立國(guó)家、流域、區(qū)域?qū)用娴乃畽?quán)交易平臺(tái)。面對(duì)數(shù)量眾多、空間分散的取水戶，這些工作的開(kāi)展無(wú)疑需要大量的資金投入。目前看來(lái)，資金投入主體應(yīng)該是各級(jí)政府，但投入責(zé)任在中央與地方之間的劃分尚不明確。
當(dāng)前，政府間水市場(chǎng)已成為關(guān)注熱點(diǎn)。一個(gè)成功案例當(dāng)屬2000年發(fā)生在浙江省東陽(yáng)市政府與義烏市政府之間的水權(quán)交易事件。東陽(yáng)市和義烏市于2000年11月24日簽訂有償轉(zhuǎn)讓橫錦水庫(kù)部分用水權(quán)的協(xié)議。協(xié)議的主要內(nèi)容是甲方（東陽(yáng)市人民政府）以人民幣兩億元的價(jià)格一次性把東陽(yáng)橫錦水庫(kù)的每年4999.9 萬(wàn)立方米水的永久用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給乙方（義烏市人民政府），且水質(zhì)達(dá)到國(guó)家現(xiàn)行Ⅰ類飲用水標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)議當(dāng)然還包括計(jì)量、管理、付款方式等內(nèi)容。從協(xié)議來(lái)看，這無(wú)疑是一個(gè)雙贏的結(jié)果。一方面，義烏市獲得了地區(qū)發(fā)展所需要的有保障性的水資源；另一方面，東陽(yáng)市也通過(guò)交易獲得了一筆不錯(cuò)的收益，可以用來(lái)支撐地區(qū)發(fā)展。可見(jiàn)，這種政府間形成的水市場(chǎng)具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)以及經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。
《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)地區(qū)間、用水戶間的水權(quán)交易。在此“地區(qū)間水權(quán)交易”到底所指為何沒(méi)有給出說(shuō)明，且“地區(qū)” 概念并不能體現(xiàn)出市場(chǎng)主體。筆者把像東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易這種發(fā)生在政府之間的水市場(chǎng)稱之為政府間水市場(chǎng)，它的主要特點(diǎn)在于市場(chǎng)主體是各級(jí)地方政府。
政府間水市場(chǎng)得以展開(kāi)，其經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯在于通過(guò)減少市場(chǎng)主體從而節(jié)約交易成本。而交易成本正是當(dāng)前用水戶間水市場(chǎng)建設(shè)需要解決的問(wèn)題之一，并不是說(shuō)有了政府間水市場(chǎng)就無(wú)需用水戶之間水市場(chǎng)。隨著技術(shù)的發(fā)展尤其是信息技術(shù)的發(fā)展以及水資源需求的增長(zhǎng)，用水戶間水市場(chǎng)可能更能實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。只是就當(dāng)前而言，建設(shè)政府間水市場(chǎng)是一種更節(jié)約成本的方式。政府間水市場(chǎng)建設(shè)還可促使地方政府采取市場(chǎng)化等方式優(yōu)化本區(qū)域內(nèi)的水資源配置，進(jìn)而為政府間水市場(chǎng)提供水源。這意味著建設(shè)政府間水市場(chǎng)也可用來(lái)促進(jìn)統(tǒng)一的用水戶間水市場(chǎng)建設(shè)。
政府間水市場(chǎng)建設(shè)有何法律基礎(chǔ)？
將地方政府當(dāng)成水權(quán)代表者，進(jìn)而參與水市場(chǎng)，這是用直觀的語(yǔ)言來(lái)論證政策的合理性。若想推動(dòng)政府間水市場(chǎng)的發(fā)展并提供制度性保障，從法治的角度來(lái)考量，政府的這種角色亦必須符合法律的要求。
在對(duì)于東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易的大討論中就有關(guān)于交易雙方資格的質(zhì)疑，認(rèn)為在水資源國(guó)家所有權(quán)的前提下地方政府并不是權(quán)利主體。對(duì)于水權(quán)及水市場(chǎng)建設(shè)中地方政府角色的考量可能是后續(xù)的水權(quán)與水市場(chǎng)建設(shè)專門(mén)針對(duì)取水戶的原因之一。以致于黃河水利委員會(huì)2004年頒布的《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法（試行）》特別強(qiáng)調(diào)水權(quán)轉(zhuǎn)讓出讓方必須是取水人。這顯然將政府間水市場(chǎng)排除在外了。
1988年制定的《水法》尚只規(guī)定水資源分別屬于國(guó)家所有和集體所有，并沒(méi)有就所有權(quán)的行使人作出規(guī)定。2002年修訂后的《水法》規(guī)定，“水資源屬于國(guó)家所有，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”。如果僅從字面上來(lái)理解法律規(guī)定，地方政府確實(shí)不是所謂的水權(quán)交易的適格主體。但是從實(shí)際效果來(lái)看，東陽(yáng)—義烏之間的交易確實(shí)是一種有效的水資源配置方式。如何讓這種制度創(chuàng)新通過(guò)法律之門(mén)？
法律雖然只規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表行使水資源國(guó)家所有權(quán)，但地方政府實(shí)際上也在水資源配置中起著重要角色。認(rèn)為地方政府在一定程度上也在行使水資源國(guó)家所有權(quán)并不存在操作上的問(wèn)題。在此，運(yùn)用法學(xué)中的推定概念是合適的，也就是說(shuō)地方政府可以推定代表行使水資源國(guó)家所有權(quán)。這可以是政府間水市場(chǎng)建設(shè)的重要法律基礎(chǔ)。
地方人民政府推定代表行使水流國(guó)家所有權(quán)固然可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，但是這種推定如果走得太遠(yuǎn)的話，可能造成的不利后果也是難以承受的。從社會(huì)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，對(duì)地方政府推定代表行使予以一定的限制是必要的，這也正是國(guó)務(wù)院代表行使國(guó)家所有權(quán)功能之所在。《水法》中的水量分配條款就是對(duì)地方政府的限制。水量分配起著限制地方政府推定代表行使所有權(quán)效力的功能。一旦地方政府配置的水資源超過(guò)了一定的量，危害到其他地區(qū)的權(quán)益，地方政府的相關(guān)行為是無(wú)效的。
政府間水市場(chǎng)建設(shè)可采取哪些措施？
鑒于東陽(yáng)—義烏水權(quán)交易后，理論界以及水行政部門(mén)內(nèi)對(duì)于地方政府主體資格的質(zhì)疑，建設(shè)政府間水市場(chǎng)理應(yīng)先解決思想上的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。要明確地方政府間簽訂的水資源利用協(xié)議是符合法律規(guī)定的觀念。東陽(yáng)—義烏交易行為模式的特點(diǎn)在于上游地區(qū)有富余的水資源，而經(jīng)歷了15年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種情形現(xiàn)在已不多見(jiàn)。對(duì)于上游地區(qū)過(guò)多的取用水資源的情形，筆者認(rèn)為，政府間水市場(chǎng)建設(shè)可從以下兩個(gè)方面推進(jìn)。
一、借鑒新安江水環(huán)境補(bǔ)償?shù)哪Ｊ剑_(kāi)展政府間水市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)。由上級(jí)政府協(xié)調(diào)并提供一定的資助來(lái)促進(jìn)不同地方簽訂水資源利用協(xié)議。以通過(guò)交接斷面的水資源總量為依據(jù)，明確各方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
二、將一定量的水資源認(rèn)定為地方水資源權(quán)益，這一權(quán)益可轉(zhuǎn)讓，而權(quán)益被侵害則可主張賠償。由于水資源在各地區(qū)的使用價(jià)值以及節(jié)約水資源的成本存在較大的差異，地方政府可基于這種比較優(yōu)勢(shì)，達(dá)成水資源利用協(xié)議，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。
三、是將許可證作為執(zhí)法的重要依據(jù)，并以違法成本高為原則強(qiáng)制執(zhí)法。《清潔水法》第309條對(duì)違法排污的各類處罰作出規(guī)定。環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以根據(jù)許可證中的排放監(jiān)測(cè)、設(shè)施檢查等內(nèi)容進(jìn)行跟蹤，如果設(shè)施發(fā)生違反許可證限值和條款的情況，許可證管理機(jī)構(gòu)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并對(duì)違反許可證規(guī)定的行為進(jìn)行糾正。根據(jù)違法行為的情況，可以追究違法企業(yè)的民事或刑事責(zé)任。民事執(zhí)法包括環(huán)保局采取的行政處罰、司法部門(mén)代表環(huán)保局和其他部門(mén)采取的處罰、公民提起的訴訟等。罰款按每種污染物計(jì)算，并且與按日計(jì)罰掛鉤。舉例說(shuō)，如果一個(gè)企業(yè)有16種污染物，有7種不合規(guī)，如果按照每種每天2500美元計(jì)算，每種違法行為的罰款額度最高可達(dá)3.25萬(wàn)美元/天。民事罰款上交美國(guó)財(cái)政部，納入國(guó)庫(kù)管理。
四、是制定具體詳細(xì)的技術(shù)導(dǎo)則，兼具科學(xué)性和靈活性，增強(qiáng)可執(zhí)行性。為落實(shí)許可證要求，美國(guó)環(huán)保局制定了國(guó)家污染物排放削減系統(tǒng)指南，分12章詳細(xì)介紹了申請(qǐng)程序、基于技術(shù)的排放限值、基于水質(zhì)的排放限值、監(jiān)測(cè)與報(bào)告要求、特殊情形、內(nèi)容調(diào)整、行政管理程序、實(shí)施與強(qiáng)制執(zhí)行等內(nèi)容，為企業(yè)許可證編寫(xiě)提供參考。基于技術(shù)的排放限值是根據(jù)技術(shù)和資金的可獲得性而設(shè)立的最低出水水質(zhì)要求。目前，美國(guó)環(huán)保局已經(jīng)為鋼鐵等55個(gè)行業(yè)、90多個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)制定了排放限值導(dǎo)則和規(guī)范。如果排放限值導(dǎo)則沒(méi)有要求，則其排放限值需要在許可證中基于“許可證編寫(xiě)者的最佳專業(yè)判斷”逐個(gè)制定。關(guān)于罰款中的金額確定，專門(mén)開(kāi)發(fā)了數(shù)學(xué)模型，對(duì)30多個(gè)行業(yè)制定了不同罰款方案。
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