住房城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1億元至1.5億元。因而，打造一座座“會(huì)呼吸”的海綿城市，需要的不僅僅是理念的更新，還需資金的配套、投融資方式的轉(zhuǎn)變。海綿城市建設(shè)資金需求有多大、建設(shè)資金從何而來(lái)、還存在哪些“瓶頸”需要解決？帶著這些問(wèn)題，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪了多位財(cái)稅專(zhuān)家和業(yè)內(nèi)人士。
面臨巨大資金缺口
“海綿城市，指的是一種城市建設(shè)和管理理念，不是指某一個(gè)具體的項(xiàng)目。”北京大岳咨詢(xún)研究院院長(zhǎng)金永祥接受記者采訪時(shí)表示，因而需要考慮其綜合開(kāi)發(fā)成本。且不說(shuō)建造下沉式綠地、綠色屋頂、蓄水池等新設(shè)施需要增加投入，更不必說(shuō)耗資巨大的開(kāi)鑿人工河道、修地下水庫(kù)等工程，就連普通項(xiàng)目改造或建設(shè)，也會(huì)因標(biāo)準(zhǔn)提升而增加建造成本。比如，同樣是修建一條道路，從鋪普通瀝青改為透水瀝青，增加道路迅速排水、抗滑性能，既減少車(chē)輛打滑失控隱患又能儲(chǔ)蓄雨水循環(huán)利用。金永祥認(rèn)為，像這樣通過(guò)品質(zhì)提升來(lái)建設(shè)海綿城市是大趨勢(shì)，關(guān)鍵是資金問(wèn)題怎么解決。
隨著今年4月份財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部公布首批16個(gè)城市的國(guó)家級(jí)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)目錄，各地紛紛啟動(dòng)項(xiàng)目。常德已完成的36個(gè)項(xiàng)目投資80億元；池州規(guī)劃3年內(nèi)共安排海綿城市試點(diǎn)項(xiàng)目117個(gè)，總投資211.62億元。分析顯示，僅僅16個(gè)試點(diǎn)城市總投資需求就在3000億元以上。資金從哪里來(lái)？
今年，中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定3年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會(huì)城市每年5億元，其他城市每年4億元。“海綿城市建設(shè)屬于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由中央財(cái)政進(jìn)行支持是財(cái)政用于提供公共服務(wù)的表現(xiàn)，具有重要的政策導(dǎo)向作用。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)蘇明表示。
在巨大的資金需求下，僅靠財(cái)政補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。以濟(jì)南為例，市區(qū)面積483平方公里，如果按照試點(diǎn)方案要求至少需要483億元，才能夠完成山、泉、湖、河城的海綿泉城建設(shè)。按照中央財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，濟(jì)南是省級(jí)城市，每年補(bǔ)助資金5億元，3年共15億元，存在400多億元的缺口。從全國(guó)情況來(lái)看，其他試點(diǎn)城市有著異于濟(jì)南的特點(diǎn)和需求，資金成本也會(huì)有所不同。比如，在西部某些干旱地區(qū)，雨水幾乎是唯一的水源，應(yīng)以雨水回收利用為主；在太湖等區(qū)域，則應(yīng)以污染控制為主；在山區(qū)則應(yīng)以控制水土流失為主等。
“國(guó)家的錢(qián)解決不了所有問(wèn)題，卻可以發(fā)揮四兩撥千斤的作用。”北京建筑大學(xué)環(huán)境與能源工程學(xué)院院長(zhǎng)李俊奇表示。比如，國(guó)家鼓勵(lì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)引入社會(huì)資本解決資金問(wèn)題，對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，按補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。
此外，相對(duì)于目前中央財(cái)政先確定試點(diǎn)城市、再予以補(bǔ)助的方法，李俊奇建議說(shuō)，未來(lái)設(shè)立試點(diǎn)可以考慮先設(shè)立建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)各城市開(kāi)展建設(shè)，對(duì)于達(dá)標(biāo)的城市給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，有助于增加建設(shè)積極性和實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)的迅速擴(kuò)圍。
PPP被寄予厚望
建設(shè)海綿城市過(guò)程中，中央財(cái)政補(bǔ)助力度有限，“借力”社會(huì)資本的PPP模式被寄予厚望。
今年2月，南寧市竹排江上游植物園段（那考河）項(xiàng)目正式簽約，這是南寧海綿城市試點(diǎn)重點(diǎn)項(xiàng)目，也是國(guó)內(nèi)首個(gè)集流域治理、海綿城市于一體的PPP項(xiàng)目。通過(guò)政府與社會(huì)資本合作，實(shí)現(xiàn)約6.6公里的河道治理，包括截污治理、生態(tài)修復(fù)、污水處理廠、沿岸景觀、信息化管理等工程等。
作為政府聘請(qǐng)的專(zhuān)家顧問(wèn)，上海濟(jì)邦投資咨詢(xún)有限公司總監(jiān)李紀(jì)峰是項(xiàng)目建設(shè)的參與者，他向《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者講述了政府與社會(huì)資本合作的整個(gè)過(guò)程。在項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中，北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司中標(biāo)，此后在南寧組建項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司先進(jìn)行2年的項(xiàng)目建設(shè)，總投資約10億元，此后再負(fù)責(zé)8年的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。“政府除支付前期投資外，運(yùn)營(yíng)期每年需支付約2億元左右的服務(wù)費(fèi)。不過(guò)服務(wù)費(fèi)的支取需根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果而定。”李紀(jì)峰介紹說(shuō)，考核將覆蓋水量、水質(zhì)等100多項(xiàng)指標(biāo)，因此服務(wù)費(fèi)會(huì)在2億元上下浮動(dòng)，并不是固定的。
“通過(guò)PPP合作模式實(shí)現(xiàn)流域治理后，污水就近截流進(jìn)入污水處理廠，同時(shí)初期雨水通過(guò)自然積存、自然滲透、凈化等措施，使得污水、雨水經(jīng)處理達(dá)標(biāo)后就近給河道補(bǔ)水，確保河道常年水體平衡，改善竹排江上游的水系環(huán)境。”李紀(jì)峰說(shuō)。
有分析認(rèn)為，PPP模式的運(yùn)用將在海綿城市建設(shè)中發(fā)揮“主力軍”作用。在財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心涂毅博士看來(lái)，PPP模式適用的領(lǐng)域，恰好涵蓋了海綿城市建設(shè)的內(nèi)容。“PPP模式應(yīng)用的領(lǐng)域是準(zhǔn)公共服務(wù)和純公共服務(wù)領(lǐng)域。按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，它的應(yīng)用范圍有13個(gè)行業(yè)，包括土橋、隧道、城市交通、城市供暖、供水、供氣、地下管廊、環(huán)境治理。這些基本覆蓋了海綿城市建設(shè)所涉及的內(nèi)容。”涂毅說(shuō)。
但并不是所有的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，都適合采用PPP模式。“PPP模式不是萬(wàn)能的。”涂毅說(shuō)，PPP優(yōu)勢(shì)在于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、合作共贏，降低總成本，同時(shí)能夠平滑財(cái)政支出等，但也存在“缺點(diǎn)”。第一，無(wú)論項(xiàng)目大小，一個(gè)規(guī)范的PPP項(xiàng)目流程較為復(fù)雜，涉及的環(huán)節(jié)較多，因而耗時(shí)和交易成本都比傳統(tǒng)模式高。第二，需要綜合考慮地方財(cái)力的承受能力。因?yàn)樵谖磥?lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，財(cái)政需要持續(xù)給予PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼和扶持。
此外，項(xiàng)目選擇上一定要是公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目。涂毅舉例說(shuō)，比如一個(gè)湖水治理項(xiàng)目，治理后湖泊可以建成有各種娛樂(lè)設(shè)施、可收費(fèi)的水上樂(lè)園，具有盈利能力，因而完全可以通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作籌集資金，不必采用需財(cái)政投入的PPP模式。
難題須“各個(gè)擊破”
“海綿城市建設(shè)是‘百年大計(jì)’，不是幾年就能完成的。因而缺少的資金也并非當(dāng)下需要全部解決。在不斷拓寬融資渠道的同時(shí)，應(yīng)該有針對(duì)性地化解融資和使用關(guān)鍵環(huán)節(jié)上出現(xiàn)的問(wèn)題，促進(jìn)機(jī)制體制長(zhǎng)期建設(shè)和完善。”李紀(jì)峰告訴《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者。
首先，需要提高PPP模式中社會(huì)資本的積極性。對(duì)社會(huì)資本而言，海綿城市承載的雨水回收利用、污染控制、改善生態(tài)環(huán)境等職能，多數(shù)帶有公用事業(yè)性質(zhì)，不具有盈利性，而且不少項(xiàng)目動(dòng)輒十余年甚至幾十年，存在收益上的不確定性。
如何吸引社會(huì)資本參與？從各地經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“打包招商”的方式實(shí)現(xiàn)PPP合作值得關(guān)注。在濟(jì)南公布的首批PPP項(xiàng)目中，濟(jì)南市城區(qū)河道生態(tài)治理一期工程、西圩子壕河系生態(tài)綜合治理工程、大明湖興隆片區(qū)內(nèi)河水系綜合整治及水源涵養(yǎng)工程等6個(gè)項(xiàng)目均屬海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，當(dāng)?shù)貒L試探索“打包招商”。與單個(gè)項(xiàng)目分別招商相比，可以實(shí)現(xiàn)多個(gè)項(xiàng)目捆綁在一起，避免投資者“挑肥揀瘦”，同時(shí)也可產(chǎn)生明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)投資者的吸引力。此外，還可以在設(shè)備采購(gòu)、維護(hù)等方面降低成本，進(jìn)而降低政府的污水處理支出，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
其次，促進(jìn)地方政府有效使用PPP模式對(duì)接海綿城市建設(shè)，避免“一窩蜂”上項(xiàng)目。據(jù)了解，財(cái)政部在對(duì)試點(diǎn)城市推廣使用PPP模式采取獎(jiǎng)勵(lì)外，還明確了懲罰措施，即評(píng)價(jià)結(jié)果差的，將扣回中央財(cái)政補(bǔ)助資金。
“這有助于在地方政府申報(bào)前對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的可行性進(jìn)行研究，預(yù)估建設(shè)效果，避免試點(diǎn)倉(cāng)促上馬。”蘇明表示。他認(rèn)為，對(duì)于獎(jiǎng)懲辦法規(guī)定屬于框架性規(guī)定，所謂的“扣回”并不是達(dá)不到績(jī)效時(shí)，全部扣回中央財(cái)政資金，只是扣回一部分。比如，中央財(cái)政對(duì)省會(huì)城市每年投入5億元，如果績(jī)效考評(píng)達(dá)到效果的60%，則扣回補(bǔ)助資金的40%進(jìn)行懲罰。
最后，應(yīng)拓寬融資渠道，要統(tǒng)籌使用財(cái)政、金融、商業(yè)等多種工具。比如，可以在海綿城市建設(shè)項(xiàng)目落地過(guò)程中，將原有建立在財(cái)政信用基礎(chǔ)之上的地方債，轉(zhuǎn)化為銀行信用和商業(yè)信用基礎(chǔ)之上的金融債、商業(yè)債。“還可以嘗試使用BT項(xiàng)目，即沒(méi)有運(yùn)營(yíng)需要的道路建設(shè)等，承包出去建設(shè)完成后，收回來(lái)即可。沒(méi)必要只使用PPP一種模式。”李紀(jì)峰說(shuō)。
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