隨著《水污染防治行動計劃》（“水十條”）的發布，PPP（政府和社會資本合作模式）再次成為各方關注的焦點。對于財政投入需求大且實際投入嚴重不足的農村生活污水處理領域，特別是長期缺乏資金投入渠道的管理維護環節，PPP模式能解決這一難題嗎？
農村生活污水處理管理為何步履維艱？
PPP模式的產生是政府職能轉變的產物，強調政府、市場和社會三大機制在公共物品供給上發揮各自的優勢。按照市場化程度的不同，它幾乎涵蓋完全公營到完全私營兩個極端的所有中間部分。能夠產生穩定回報的公共物品供給，比較典型的模式包括BOT、BTO（建設—遷移—運營）等，例如城市自來水廠和城市污水處理廠，有穩定的自來水費和排水費收入。沒有穩定的成本回收渠道的公共物品供給，比較典型的是以政府購買服務形式支撐的服務外包、運營和管理服務的外包或租賃等。
早在2010年前后，部分地區已經嘗試將農村生活污水設施的管理運營服務外包，引進第三方主體，例如江蘇省常州市武進區和福建省安溪縣。但是，整體效果卻并不令人滿意。
以江蘇省武進區為例。武進區是全國農村環境連片整治國家級示范區，農村生活污水處理工作啟動較早、投入較大。但是隨后發現，工程建設完成、移交給村委會進行管理之后，絕大部分都未能有效運營。建而不管、建而不用的現象普遍存在。究其原因，主要是村集體難以負擔管理運營的成本，同時也不具備必需的專業技術能力。為了解決這一問題，2008年，武進區率先將已建成的65個農村生活污水處理設施打包，通過招投標的方式引進專業服務公司進行管理運營。然而，設施的管理維護水平與預期差距很大，管理不到位、運行不正常、處理不達標的問題依然較為嚴重。
武進區首次PPP嘗試的失敗具有一定的普遍性。政府對農村生活污水處理管理服務市場的特殊性了解不足，誤以為只要市場化就能夠解決所有的問題。但是，大量的研究已經充分表明，必須根據不同的公共服務、不同的供給需求，因地制宜地進行科學、細致的設計。對當前的農村生活污水處理管理服務而言，其特殊性主要體現在以下幾個方面：
一，存在專利等技術壁壘。我國當前的農村生活污水處理技術五花八門，絕大多數涉及規劃設計方的核心專利，不可能完全移交管理方；而管理方很難對每一種工藝都十分熟悉，客觀上存在管理運營的技術障礙。
二，管理市場的微利市場特征。由于農村生活污水處理的管理運營沒有明確的財政投入渠道，基本上由區縣政府承擔。政府的財政投入往往只能覆蓋基本的管理維護成本，例如，比較容易測算且相對固定的人力、車輛、設備更換和電費等。相對于建設工程而言，管理服務市場的微利特征較為突出。作為專業化的管理服務企業，除非管理規模巨大，能夠充分實現規模收益和規模經濟，否則很難獲取較高的回報。這也是當前的管理服務市場并沒有形成充分競爭的主要原因。實際上，當前參與管理服務市場競爭的企業的主營業務都是工程建設，參與管理服務的主要目的是為了更好地養活工程建設隊伍，而不是因為這個市場有很大的吸引力。
除此之外，隨著農村生活污水處理工作的不斷推進，管理服務市場還將面臨許多新的挑戰。最直接的挑戰是管理維護的成本逐年快速增加。一方面，越來越多的新建設施進入管理維護市場，導致總的管理維護成本增加。另一方面，年限越久，管理維護的需求越大。一些地區已經發現，污水處理工程過了示范運營期之后，設備維修和更換的成本直線上升。雖然根據規劃設計方案，污水設施的運營年限為30年~50年，但是實際中往往不到10年左右就需要大修一次。這不但推高了管理維護成本，還很容易造成政府、建設方和管護方之間的互相推諉責任。農村生活污水處理短期內基本不可能有額外收費等回收成本的可能，進一步增加了政府財政投入的壓力。
PPP能否成農村污水處理管理良藥？
PPP模式的引入，或許有利于提高農村生活污水處理設施的專業化管理水平；但是PPP能否發揮作用，依然取決于政府的投入和制度能力。從國內外的既有實踐看，成功的PPP模式基本上都必須滿足3個條件：
一是充分競爭。PPP是政府職能轉變的產物，其各種績效的獲得根本上來源于競爭，而不在于公營或私營。因此，首先必須創造一個公平的競爭環境，使各類主體都能夠參與其中。
二是有效的公私合作。在PPP項目中，政府與企業之間是合作而非敵對關系。政府需要提供行政領導和政策支持，減少公私部門的沖突和矛盾，協調各部門的利益，為PPP的順利執行提供資金、政策和法律保障。還必須通過有效的制度設計，健全政府與企業之間的利益和風險的合理分擔機制。
三是高效的監管。PPP的引入并不等于政府可以當甩手掌柜。企業是以利潤最大化為導向的。如果缺乏有效的監管機制，在經濟利益的激勵下，企業極有可能謀求不正當的利益。政府往往需要通過各種途徑，降低監管成本，強化監管能力。
因此，推動PPP模式的應用，從客觀上來看，能夠為解決農村生活污水處理設施管理運營難題提供機遇，但這并不意味著簡單將管理服務招投標就能夠實現。實際上，它對各地方政府提出了更高的要求。除了較強的資金實力之外，還要求政府完善相關制度。
首先，有穩定的財政投入渠道，確保管理服務市場穩定性。在貫徹落實“水十條”的同時，應當重點考慮從中央到地方系統解決積弊多年的“重建設輕管理”的問題。對于區縣政府而言，目前比較常見的是利用水務部門收取的城鄉生活污水處理費，或各種農村專項資金。無論哪一種財政投入安排，都需要形成長期穩定的機制，為PPP項目提供可靠的財政支撐。
其次，為企業創造足夠的盈利空間，鼓勵競爭。對于已經基本完成農村生活污水處理設施建設的地區，應以獲取規模收益和規模經濟為導向。規模收益的獲得，主要通過盡可能擴大管理服務的規模實現。應盡可能擴大PPP項目包含的污水處理設施數量。可以探索通過跨區縣的合作，推進相似技術設施管理維護的PPP項目合作。通過提高管理維護服務的專業化水平實現規模效益。例如，將農村生活污水處理設施的專業化維護與一般的管理維護如日常巡查、周邊環境和景觀維護等分開，既降低管理維護的成本，也能夠充分發揮專業化服務企業的人力資本優勢。
對于設施建設還沒完成的地區，可以考慮將建設和管理運營打包，利用利潤空間較大的建設環節帶動利潤空間較小的管理維護環節的市場化。比如，浙江余姚等地已經開始了相應的實踐，利用世界銀行貸款，將全市2040個自然村的生活污水處理設施建設和管理運營打包委托給首創水務。這樣捆綁最大的好處是激發企業的積極性，促進市場的有效競爭，進而提高效率、降低成本。同時，由于企業必須承擔后期的管理運營，那么在前期建設環節，企業也有動力確保工程建設和設備的質量。
第三，高度重視PPP合同的設計。合同是公私合作關系的基礎，必須能夠清晰界定政府與企業的權利和責任邊界，合理分擔風險。例如，對于工程建設環節造成的管理運營難題，應明確政府和企業承擔的責任邊界，不能將工程的大修甚至改造的責任推卸給企業。此外，應盡可能規避各種不當激勵的存在。例如，武進區第一次PPP嘗試中，將電費等成本全部打包在管理服務合同中，結果企業為了節省電費支出，偷偷修改了處理設施的運行頻率，甚至關閘停電，人為造成設施的不正常運行。隨后，武進區吸取教訓，采取電費剝離、實報實銷的方式，杜絕了企業賺取電費差價的可能性。管理服務合同的年限設計也至關重要。年限過長有利于企業增加長期投入，但是會抑制競爭；年限過短，企業容易選擇短期利益最大化，不利于管理運營水平的整體改善。
第四，建立高效監管和懲罰機制。需要充分發動廣大村民和村集體的力量，使其意識到，農村生活污水處理與他們的切實利益密切相關，使他們能夠承擔日常巡查、監督企業的職能。而政府可主要采取高頻率、不定期抽查的方式進行檢查。對那些未能達到管理維護要求的行為，除對其進行逐級翻倍罰款外，還應記入企業檔案，影響企業綜合績效評估。對于合同期多次出現管理維護問題的企業，可以考慮列入地區黑名單，使其不但不能進入農村生活污水管理維護市場，也不能進入工程建設市場乃至其他服務市場。
作者單位：復旦大學環境科學與工程系；此文為國家自然科學基金委員會
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