大江大河的水質保護是各國面臨的共同問題和挑戰。2016年1月5日，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上指出，當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。
密西西比河是美國流程最長、流域面積最廣的河流，全長3730公里，干流流經美國10個州，整個流域覆蓋美國31個州和加拿大兩個省的部分地區，被印第安人稱為河流之父。由于未能平衡發展與保護的關系，美國的密西西比河曾受到嚴重污染。此后，聯邦和流域各州采取了一系列措施并取得了一定的成效。其治理經驗對推動長江流域經濟社會與環境保護協調發展有重要借鑒意義。
我國長江流域的環境保護面臨更大壓力。干流局域水質下降、湖泊富營養化、三峽庫灣和支流水質惡化等是長江面臨的重要水污染問題。
設立長江流域水環境保護協調委員會。由國家相關部委和流域各省市相關部門等參與，主要負責協調長江沿岸各省市水環境保護工作，制定長江水環境保護戰略規劃、開展流域水質和跨界斷面水質監測等。
建立流域統一的水質監測和評價機制系統，為解決長江流域跨界糾紛、協調各省市利益奠定基礎。
在核發排污許可證過程中，要將污染物排放標準和水體水質標準作為確定污染源排放限值的雙重約束，實現排污許可制度與水環境質量改善目標掛鉤。
1 美國密西西比河流域水質保護經驗
18世紀80年代到20世紀80年代，200年間，由于土地開發等原因，密西西比河干流沿岸67%的濕地消失。流域各州過量的農藥、營養物質、工業廢水和市政污水排入密西西比河中，導致河流水質嚴重惡化。同時，大量建設的水利工程造成了密西西比河水文條件的大尺度變化，直接影響了河水的流動和分配、營養物和有毒物質在水和沉積物中的吸附和解吸，水體自凈能力下降。到了20世紀后期，密西西比河水質問題已非常嚴峻。其中，氮磷富集引起的富營養化問題最為突出。
密西西比河水質問題引起各方高度關注。20世紀80年代以來，聯邦和流域各州開始優化管理政策，加強合作，完善流域一體化監測和評價體系，制定減排戰略。形成了聯邦統一協調、各州落實為主、多方參與的流域共治體系，有效地促進了流域水質的改善。2011年~2014年，流域氮平均負荷（5年滑動平均值）相對1980年~1996年的基準下降了18%。
總體來說，密西西比河流域水質保護的主要經驗有以下6個方面：
實施排污許可制制度。自1972年《清潔水法》頒布以來，通過實施國家污染物排放消除制度（NPDES）許可證項目，美國建立了以基于最佳可行技術的排放標準為基礎的排污許可證制度。實施這一制度也成為密西西比河流域點源污染控制的最主要手段，使密西西比河流域的工業和市政等點源污染得到有效控制。密西西比河沿岸各州的污染控制局、自然資源局或者環境保護局負責各州排污許可和水質項目，并對密西西比河沿岸的市政污水系統和一般工業點源進行管理。密西西比河干流沿岸10個州的污水處理廠數量占到全美的29%。通過建設污水處理廠并實施排污許可制度，有效降低了廢水的BOD濃度，促進了流域水質的改善。根據美國《清潔水法》要求，水質標準的基準由聯邦制定，各州、屬地和部落根據水資源的特定用途（比如飲用水、水生生物繁殖等）、聯邦水質基準和反退化原則制定水體的水質標準；NPDES許可證核發過程中，當受納水體為受損水體時，需通過實施最大日負荷總量（TMDL）計劃制定基于水質標準的NPDES許可證排放限值。但目前，沿岸各州制定的密西西比河各段的水質標準尚未統一，這已影響流域NPDES許可證項目進一步推進和水質進一步改善。
制定聯邦流域管理政策。20世紀80年代~90年代，美國環保局逐漸認識到以流域為基本單元的水環境管理模式十分有效，開始在流域內協調各利益相關方力量以解決最突出的環境問題。1996年，美國環保局頒布了《流域保護方法框架》，通過跨學科、跨部門聯合，加強社區之間、流域之間的合作來治理水污染。框架實施過程中，結合排污許可證發放管理、水源地保護和財政資金優先資助項目篩選，有效地提高了管理效能。
建立跨州協調機制。為加強聯邦部門及密西西比河流域各州間的協調合作，1997年，美國環保局牽頭成立了密西西比河/墨西哥灣流域營養物質工作組（以下簡稱富營養化工作組），參與部門包括美國環保局、農業部、內政部、商務部、陸軍工程兵團和12個州的環保農業部門。下設協調委員會、跨部門的戰略評價小組、科學評估和支持委員會，以及生態系統/流域管理委員會等工作機構。協調委員會的職責是促進各分委會和工作小組的溝通和協作，并為富營養化工作組的行動提供建議。富營養化工作組成員每年需參加至少兩三次工作組會議，并為工作組或委員會的活動提供人員和資金支持。協調委員會成員需每年參加4次協調委員會會議并為協調委員會的活動提供人員和資金支持。由于農業面源污染對富營養化的重要影響，在富營養化工作組和協調委員會中，農業面源控制主管部門美國農業部的代表人數最多。此外，相關協調機構還包括密西西比河上游流域協會、密西西比河下游保護委員會等。
制定專項國家行動計劃。為控制密西西比河/墨西哥灣流域的非點源污染，2001年，富營養化工作組發布了2001行動計劃，主要是控制流域的氮排放（未對磷提出控制要求）。2006年~2007年，美國環保局的評估發現，要實現行動計劃2015年將墨西哥灣缺氧區域減少到5000平方公里以下的目標，沿岸總氮和總磷排放量均需至少減少45%。2008年，富營養化工作組修訂了行動計劃，要求流域內12個州制定氮和磷減排戰略。2015年，富營養化工作組將2001行動計劃的2015年目標推遲到了2035年，并設立了到2025年降低氮和磷負荷20%的過渡目標（以1980年~1996年平均負荷為基準）。
截至2015年1月，12個州已全部完成減排戰略的起草或制定。各州減排戰略的控制措施主要包括：制定和實施TMDL計劃、制定標準、加強非點源和點源污染控制等。明尼蘇達州的營養物質減排戰略提出到2025年營養物質污染負荷降低20%，到2040年降低40%的目標。通過實施NPDES許可證，明尼蘇達州丕平湖流域的588個廢水排放源的磷排放負荷已從2000年的1591噸降低到2013年的353噸。
加強聯邦部門合作和資金投入。解決密西西比河流域的水污染問題涉及多個聯邦部門，包括美國環保局、地質調查局、農業部和內政部等。為加強部門間的協作，主要有關部門均參與了密西西比河的流域機構和協調機制。協調機制充分體現了部門職責，比如，雖然富營養化工作組由美國環保局牽頭，但因農業面源污染是密西西比河營養物質和底泥污染的重要來源，美國農業部是控制農業面源的主要聯邦部門，所以富營養化工作組中美國農業部的代表人數多于美國環保局。
2009年~2013年，美國環保局、農業部和內政部等累計投入70多億美元用于密西西比河流域12個州的非點源污染控制和營養物質監測。具體包括：美國環保局提供約24億美元支持流域12個州的營養物質減排戰略制定、NPDES許可證管理等；美國農業部投入約50億美元支持流域12個州的自愿保護項目，推動流域各州開展最佳管理實踐，降低徑流引起的營養物質和底泥污染；美國內政部2010年在流域營養物質和濕地監測領域投資約0.6億美元等。為支持長期的減排任務，明尼蘇達州建立了長達25年的資金保障機制，用于監測和評估、流域修復和保護戰略、地下水和飲用水保護、非點源污染控制等方面。
完善流域監測和評價體系。開展系統和協同一致的水質監測和評價是提高對流域水質與污染負荷關系認識的基礎，也是協調各州利益及制定流域保護規劃和方案的重要基礎。為支持開展系統和協同一致的水質監測，在富營養化工作組的協調下，美國地質調查局、美國環保局、國家水質監測委員會和美國農業部合作建立了水質門戶網站。整合了聯邦、州、部落和地方400多個管理部門的公開數據，為長期監測流域水質和富營養化情況提供了有力保障。2012年，富營養化工作組設立密西西比河流域監測協作項目，由美國地質調查局牽頭，通過各州和聯邦部門協作，利用長期監測數據評估氮磷減排情況。目前，已收集了自2000年以來，覆蓋12個州48個機構的67萬條歷史數據。
2 對加強長江流域水環境保護的建議
長江是我國的母親河，流域面積180萬平方公里，約占全國陸地總面積的20%，是我國重要的農業、工業和城市集聚區，也是重要的自然保護區分布區。2014年，長江經濟帶9省兩市GDP為284689億元，占全國同期的44%。
與密西西比河類似，長江是我國重要的飲用水水源、航運通道和河流生態系統，在國民經濟中占有舉足輕重的地位。從流域經濟發展水平看，兩個流域沿岸地區的單位面積GDP相當。但是，長江流域的點源污染還未得到有效控制，農業面源污染日益嚴重。而且，將密西西比河沿岸10個州與長江經濟帶9省兩市比較，長江流域的人口密度是密西西比河流域的7倍。我國長江流域的環境保護面臨更大壓力。干流局域水質下降、湖泊富營養化、三峽庫灣和支流水質惡化等是長江面臨的重要水污染問題。
鑒于此，筆者建議，應借鑒美國密西西比河流域的水環境保護經驗，樹立從中央到地方的流域共治管理思路，加強長江流域水環境保護。
首先，設立長江流域水環境保護協調委員會。由國家相關部委和流域各省市相關部門等參與，主要負責協調長江沿岸各省市水環境保護工作，制定長江水環境保護戰略規劃、開展流域水質和跨界斷面水質監測等。
其次，完善長江流域水質監測系統和評價機制。建立流域統一的水質監測和評價機制系統，為解決長江流域跨界糾紛、協調各省市利益奠定基礎。包括：整合和完善長江流域水質監測和評價系統，整合環保部門、水利部門和農業部門及長江流域各省的監測數據，建立涵蓋水質、水量和污染源信息的監測信息共享平臺；基于監測數據，定期對長江流域的水質進行評價，并確定長江流域各功能區和跨界斷面的水質目標；流域各省根據轄區內各功能區和跨界斷面的水質目標，制定本地區的具體保護規劃和實施方案。
第三，在長江流域保護規劃和政策制定中緊抓流域污染源控制。在制定長江流域保護規劃和實施方案過程中，圍繞水環境質量改善這個核心目標，按照水文地理條件，科學劃定流域管理范圍。集中流域內相關政府部門、工業企業、農民、研究機構和公眾力量，著力解決氮磷污染等最突出的水環境問題。
建議借鑒美國TMDL計劃經驗，長江流域水環境保護工作要將流域水質保護目標與排污許可制度、總量控制制度的實施相統一。總結排污許可制度試點經驗，盡快推動流域內大范圍實施。在核發排污許可證過程中，要將污染物排放標準和水體水質標準作為確定污染源排放限值的雙重約束，實現排污許可制度與水環境質量改善目標掛鉤。通過推動實施排污許可制度，控制點源污染。同時，加強總量控制，控制非點源污染。要將城市地表徑流和農業面源等非點源污染納入流域管理規劃和總量控制指標分配中，并從農業、林業、市政管理等多方面做好技術引導和經濟激勵。充分利用各方資源控制非點源污染，通過總量控制進一步加強對非點源污染排放行為的約束。
（作者單位：環境保護部環境與經濟政策研究中心）
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