“共飲一江水”，這一詩歌里的浪漫佳話，在資源日益短缺、生態環境形勢嚴峻的今天，成為一個關于利益分配和發展機會的嚴肅命題。
在錯綜復雜的利益交織中，生態補償無疑是破解困局的鑰匙和調節分配的杠桿。新安江是我國確立的第一個流域橫向生態補償的試點。2014年，為期3年的新安江試點剛剛到期。面對“誰來補”、“補多少”、“補給誰”、“怎么補”這些矛盾焦點，新安江總結出了哪些經驗？還存在哪些難題待解？本期重點關注這一話題。
補償試點三年
水質改善明顯
新安江出境水量占浙江省千島湖年入庫量的68%，是下游地區最重要的戰略水源地。保住一江清水，為下游發展提供生態支撐，是上游地區必須承擔的責任。
按照新安江流域綜合治理規劃，每300人口核定一名保潔員。安徽省黃山市徽州區西溪南村的謝洪潮就是其中一位。他每月酬勞是600元，這筆錢就來自試點基金。黃山市像謝洪潮這樣的保潔員共有2791名，他們構成了覆蓋全流域67個鄉鎮84萬農業人口的村級保潔隊伍。目前，新安江流域所有村莊均實現垃圾清潔全覆蓋，而這只是流域綜合治理6個“全覆蓋”中的一項。黃山市新安江流域生態建設保護局局長聶偉平介紹說：“生態補償試點帶來的最大效益，就是老百姓生態環保意識的增強。”
按照《新安江生態補償機制試點方案》規定，設置補償基金每年5億元（中央3億元、兩省各出資1億元），以安徽、浙江兩省跨界斷面高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷4項指標為考核依據，年度水質達到考核標準，浙江撥付給安徽1億元；水質達不到標準，安徽撥付給浙江1億元；不論上述何種情況，中央財政3億元全部撥付給安徽省，時間為2012年~2014年。
試點至今，新安江流域總體水質為優，跨省界斷面水質達到地表水環境質量Ⅱ類標準。2014年初，環境保護部環境規劃院在試點中期績效評估報告中分析指出，千島湖營養狀態出現拐點，營養狀態指數開始逐步下降，這與新安江上游水質變化趨勢保持一致，表明試點對于保持和改善新安江水質的環境效益逐漸顯現。
為什么將新安江作為全國首個跨省流域生態補償試點？國家發改委宏觀研究院戰略研究所肖金成分析：“重要原因在于其具備基本條件，其一，流域省份僅有安徽和浙江，責任主體易于確定，上下游關系明晰；其二，利益關系明顯，安徽境內徑流占到千島湖入庫量的六成以上；其三，下游浙江省經濟狀況好，地方財力充裕。”
調整帶來短痛
經濟利益受損
生態補償帶來的不僅是生活方式的變化，產業結構也隨之調整。在黃山市徽州區的化工產業園，同行的工作人員告訴記者，停產前，附近的居民經常因為水質問題和企業鬧矛盾、上訪，化工行業用水量和排污量大，不少企業原來選擇依江而設，看中的就是用水便利——用水直接抽取，沒有成本，廢水排放也只經過簡單的處理就排到江里。低成本、粗放式的生產方式使企業一度獲得不錯的經濟效益。
隨著新安江保護力度的加大，開始動員企業搬遷，2013年全部關停。生態因此得到恢復，現在水質完全達標。但新的問題又出現了，因為徽州區財力有限，職工的安置、企業的搬遷至今沒有完全解決，甚至無力拆除老廠房，只能擱置。
近年來，黃山市累計關停淘汰污染企業170多家，拒絕了180多家有污染企業，從長遠看是必由之路，但短期內企業利益必然是受損的，政府收入是減少的，這種壓力已經超出了當地的承受能力。
事實上，生態保護好的地方經濟弱是普遍現象，而且差距越來越大。以黃山市為例，其人均GDP和人均財政收入僅為近鄰杭州市的1/3，城鄉居民收入等指標僅為杭州市平均水平的一半左右，幾項平均指標甚至大大低于在浙江省尚屬欠發達地區的、相鄰的淳安縣。
“即使沒有試點，我們也會像現在這么做，我們不是因為得到補償，才搞生態保護的。只是試點的實施，堅定了我們‘短痛’的決心。”黃山市副市長許繼偉認為，雖然現在取得了不錯的保護效果，但由于氣候變化和徑流減少，加上上游缺乏大型調蓄樞紐，以及工業化、城鎮化的進程，水體自凈能力降低、水質變差和各種污染物增加的可能性增大。如果不采取更加有力的保護措施，之前取得的成果也會喪失。
補償杯水車薪
模式仍需探索
“要是沒有試點，沒有這些錢，很多工作到現在都無法開展。”對于年財政收入13億元的黃山市，5億元顯然不是小數字了，但聶偉平也常常感到力不從心。
試點是一項涉及面很廣的工作，表面上看任務是“保持斷面水質達標”，實際上要做的工作很多——產業結構調整和產業布局優化、流域綜合治理、水環境保護和水污染治理、生態保護等各方面。這意味著作為上游城市，面對水質污染壓力不斷加大的趨勢，生產方式、生活方式、發展方式都要改變。
為全面提升新安江流域保護和發展水平，自2011年~2014年，黃山市用于新安江水資源保護和流域綜合治理累計投入423億多元。下游支付的每年1億、3年3億元的補償基金，相比423億這個龐大的數字來說相差懸殊。即使算上中央財政的一年3億元、3年9億元，占比依然不大。
“補償資金僅僅對水質進行補償，沒有完整反映新安江的生態功能價值。”許繼偉認為：“新安江每年出境60億噸Ⅱ類水，這些水值多少錢？如果不考慮下游，那么黃山經濟會比現在發展快很多，現在不僅增加了環保投入，還限制、削減了很多產業，這一反一正，直接損失加上失去的機會成本，算下來應該不止這些吧。”
浙江省每年通過各種渠道和方式向中央上繳4000多億元，這里面就包括了發展成果的分享和率先發展應該承擔的責任。中央通過轉移支付等形式對欠發達地區和生態功能區給予了補貼，這其中應該也包括了補償的含義，如果把生態補償僅僅理解成以字面上寫著“生態補償”的支出項目就狹隘了。
觀點的不同，反映出的是對“補多少”、“誰來補”缺乏一致的標準認定。從上世紀90年代我國開始探索生態補償機制時，就一直試圖研究制定補償標準，但至今都沒有解決，足見這一問題的復雜性。“生態資源的外部性和公共性決定了它難以科學測算。”中國工程院院士李文華表示。很多研究生態補償的專家、學者都圍繞這一問題闡述觀點、做過分析，但目前尚無有價值、可操作的建議。
即使是像新安江這么典型的樣板，依然存在概念和標準的模糊地帶，那么其他流經多個區域、干支流復雜的流域，界定每個區域責權、補償范圍無疑就更加困難。環境保護部環境規劃院副院長王金南也印證了上述觀點：“理想的情況是，根據生態服務價值評估或者是生態破壞損失評估建立生態補償標準，但這往往會招致補償方的質疑和反對，而且補償方有時也會給出截然不同的估算。”
正因為建立完善的生態補償制度極為復雜，所以2010年就列入立法計劃的生態補償條例，到現在還沒有出臺。由于目前我國對生態補償缺乏相應的法律規定，對政策的落實和補償的實施造成了一定的影響。比如，新安江的試點基金中，國家財政每年的3億元是以“水流域治理”的名義下撥的，預算中沒有生態補償項目，處于“師出無名”的狀態。
李文華表示：“如果是出臺法律法規，一定要慎重，所以最好應進一步開展生態補償理論和實踐重大課題研究。”面對新安江生態補償試點結束，安徽和浙江連同環境保護部、財政部初步協商的結果是延長試點期限。安徽方面表示，到現在試點取得了階段性成果，作為試點探索補償路徑的任務還沒有完成，還沒有找到一個可供推廣的、可持續的補償模式，而后者才是試點的目的。
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