依法治國成為即將召開的黨的十八屆四中全會的主題，建設法治政府也是依法治國的要義之一。黨的十八大以來，各級環境保護行政主管部門在簡政放權、信息公開等方面作出了積極努力，然而，受環境法律法規尚不完善、基層執法者水平經驗參差不齊等影響，許多地方環境行政執法還存在著不少問題。有的職能部門審批把關不嚴、執法力度不夠、督查落實不力，特別是執法程序、處罰程序不規范甚至違法，導致行政處罰不公開、不公平、不公正，降低了環境管理效果和政府的公信力。
針對上述問題，江蘇省南京市環保局經過3年研發，建立了環保行政處罰裁量輔助決策系統（以下簡稱“輔助決策系統”）。經過5年全市范圍的實踐，初步解決了過去長期困擾環境行政執法的難題，不僅規范了執法程序，同時促進了處罰的合理化、標準化，大大提高了執法效率，有力推進了地方政府部門依法行政和預防腐敗體系建設。
困擾
執法難、處罰難、缺乏程序有法難依
有法學專家做過統計，從1979年至今，我國制定的與環境資源保護相關的法律有30多部，行政法規有60多部，部門規章有600多部，環境標準有1000多部。與其他國家甚至發達國家相比，我國的環境法律和標準數量不可謂不多。然而，這些法律法規似乎面面俱到，兼具廣泛性和全面性，但在實踐中，卻很難從“完善的環保法律”中找到解決具體問題的條文。
以限期治理制度為例，有關法律明確規定，要對污染嚴重的企業實行限期治理。但是，“污染嚴重”如何定量表述？誰的認定具有權威性？類似的問題，法律上并沒有細化。
同樣，新修訂的《環境保護法》首次明確了環境監察機構的法律地位，并賦予環境監察機構現場檢查權，對于履職缺位和不到位的官員，規定了處罰措施。但是，令基層執法人員感到困惑的是：現場檢查怎么查？查到什么程度算盡職？
根據《環境監察辦法》第六條規定，環境監察機構現場檢查主要包括現場監督檢查污染源的污染物排放情況、污染防治設施運行情況、環境保護行政許可執行情況、建設項目環境保護法律法規的執行情況等。原南京市環境監察支隊支隊長王達浩表示：“具體到實踐中，執法人員到底該怎樣描述污染物的排放情況？是否要考慮排放濃度、排放總量、超標排放因子的數量和性質、排放去向等條件？作出處罰決定時如何定義每個污染要素的權重？污染情節的嚴重程度該分為幾檔？分別對應什么處罰金額？這些不確定性導致對違法行為的認定全憑個人做主、經驗判斷，處罰裁量就靠估算。”
采訪中有企業和公眾反映，在涉及因環境問題而被查處的案件中，大部分執法人員不重視執法程序，輕視過程，片面強調處罰結果，簡化執法程序，起不到教育警示的作用，有以罰代管、亂處罰、亂收費之嫌。有企業對處罰結果表示不滿，認為同案不同罰，甚至重責輕罰、輕責重罰。而環境執法人員則認為，行政執法和處罰問題多、效果欠、評價差，并不是環保部門主觀不作為、亂作為，而是無章可循、無規可依，針對執法程序和處罰金額也的確拿不出具有說服力的依據。
目前，環保法律法規中設置的環保行政處罰實施方式至少有37項之多，還規定了移送公安、檢察機關的法律要求，而處罰金額的自由裁量幅度則更大。法律規定了處罰上限和下限的，最低的是100元以上1000元以下，最高的是10萬元以上100萬元以下；法律只規定了上限的，最低的是200元以下，最高的是20萬元以下；罰款倍數最低1倍，最高5倍；罰款比例最低的是10%以下，最高的是50%以下。比如《固體廢物污染環境防治法》、《環境影響評價法》規定的行政處罰自由裁量幅度多為“5萬元到20萬元”，修訂后的《水污染防治法》則將行政處罰裁量的浮動處罰限額增至“應繳納排污費數額兩倍以上五倍以下”。如此寬泛的自由裁量空間，卻對應著比較概括、模糊的處罰條款，如“根據不同情節”、“根據所造成的危害后果給予處罰”等?？梢?，如果對環境行政處罰自由裁量權沒有具體程序來規范的話，對近似的環境污染當事人的處罰結果可能相差數十倍之多，處罰結果的偏差將構成極具隱蔽性的不公平。
南京市環保局政策法規處處長石勇認為，程序制度的缺失導致行政處罰權成為行政機關腐敗的“高發區”、影響環境管理的“重災區”，只有完備的程序制度才可以確保決策的理性和行為結果的公正。
破局
用規范程序增強法律制度的科學性、合理性和可操作性
“一個完善的程序制度，應該明確環保部門該做什么、能做什么、怎么去做，表現在職能部門的相互關系、政府部門與公民相互之間關系的有條不紊、秩序井然，凡事都有章法、規矩，辦事有程序，任何人都可以基于程序制度對自己的行為后果作出準確的預判。在實際執法工作中的每一個人都能看得到、摸得著‘法治’。”主持研發輔助決策系統的南京市環保局巡視員葉曦露說：“大多數人理解的裁量，是在全部調查取證完成以后進行的，但這套系統的功能卻沒有局限于此，系統研發的主旨是要對執法和處罰進行全過程控制。從案源管理開始，我們要求各業務部門將現場管理和執法工作中發現的環境違法、違規問題及時錄入系統，再根據調查情況，按照依法查辦、限期整改、移送、撤案4種情形實現程序化流轉。”
記者跟隨南京市環境監察總隊參與了一次執法行動。出發前，執法人員習慣性地打開電腦，登錄市環保局的輔助決策系統，查看系統自動提示的任務內容，調閱企業的基本情況和歷史資料，同時記錄行使相關處罰權時需要輸入的各項裁量因子，確保在現場取證時無一遺漏。
來到上海梅山鋼鐵股份有限公司，南京市環境監察總隊監察一科的孫楠按照系統要求的步驟，一一查驗了污染防治設施運行情況，以表單的形式記錄了燒結機的脫硫除塵效果，把煙氣的二氧化硫、氮氧化物及粉塵濃度連同拍攝到的照片和現場筆錄等一起錄入系統，整個過程一絲不茍、井井有條。
他向記者介紹說，如今現場執法人員在案件調查階段的工作方式發生了根本性轉變，不再茫然無措或者主觀臆斷，完全以裁量因子為引導，進行有針對性的調查，更加關注程序規范，使調查取證質量有了明顯提高，證據更有說服力。
“沒上系統前，有些經驗不足的執法人員可能只調查了違法行為的某些部分?？梢哉f，只要認定有排污行為，就可以憑估算進行處罰。一旦企業不服或者提出申訴，甚至找關系、說情，就拿不出有力憑證。但現在，進入調查、取證環節時，系統已經把需要調查的情況予以‘窮舉設定’。不對這些設定予以調查勾選，執法人員就沒法進入下一環節。”南京市環境監察總隊政委王國平說，“在輔助決策系統的基礎上，我們又采用了移動執法系統。全市大大小小企業的基本情況都被錄入計算機，建立了一企一檔的資料庫。因此，針對不同類型、不同企業的執法都有相應的表單，無論是例行檢查還是違法舉報，每一個環節的程序都被明確下來，從一進門的GPS自動定位到筆錄要問的問題，從取證的順序到查處的步驟，執法人員只需要調取表單，按照程序做選擇題、判斷題即可。”
王國平表示，基層執法人員素質參差不齊，“半路出家”者居多，這是基層環境執法隊伍不容忽視的現狀。通過計算機系統，將執法程序、調查和取證的步驟、內容、要求予以強制性規范，不僅促使環境行政處罰程序化、合理化，同時也大幅提高了執法人員的業務水平。而執法過程、處罰決定的每一個細節都在輔助決策系統中留有痕跡，不僅方便查閱，同時也為干部的“盡職免責”提供了依據，更實現了行政權力在陽光下運行。
上海梅山鋼鐵股份有限公司能源環保部副部長戴昌德在接受采訪時表示：“盡管在輔助決策系統運行后，企業被處罰的金額比過去更多了，但反而沒了人情罰、協商罰。2012年初，公司由于處在工藝改造階段還未上脫硝設備，氮氧化物排放超標被處罰了，我找到市環保局了解情況。監察人員展示了在線監控數據和系統計算出的處罰依據，拿出標準和修訂后的《大氣污染防治法》法條說理，讓我自己也可以使用這一系統對違法行為、違法后果等裁量因子進行相應勾選，系統即可自動生成適用的法律規定、處罰種類和處罰結果。‘法治’就是誰來操作都是一樣，‘人治’就是過去的領導一句話、一支筆。環保部門依法辦事，行政處罰有章可循，企業再難存僥幸心理。”
他向記者坦言，罰多罰少不是最重要的，只要公平、公正，不徇私舞弊、不厚此薄彼，一碗水端平，人人心服口服。
可見，程序的公正、合理是法治的內在本質，如果有可能的話，公眾寧可選擇通過公正的程序實施一項嚴苛的實體法，也不愿意選擇通過不公正的程序實施一項較為寬容的實體法。
推廣
模糊規定明確化、寬泛幅度具體化、執法標準客觀化
2011年~2013年的3年間，南京市環保局運用輔助決策系統分別查處各類環境違法案件232件、312件和342件，處罰金額分別達到801萬元、1547萬元和1662萬元，形成了從嚴執法、程序公正的態勢。
面對千變萬化的環境違法事實，如何做到行政處罰公正合理？如何保證計算機的裁量結果與違法事實性質、情節和后果相當？
南京市環科院院長李文青解釋說，按照“模糊規定明確化、寬泛幅度具體化、執法標準客觀化”的思路，南京市環保局組織一線執法人員全面梳理了98部涉及環保的法律法規和地方規章、部門規章，按照一個違法行為對應一項行政處罰權力、一項行政處罰權力對應一條或多條相關法律法規的原則，明確了環保部門的“權力清單”。而后，從違法行為和違法后果兩個角度剖析環保行政處罰裁量涉及的違法事實，將污染源形成歷史、侵害對象、違法時間地點、違法方式手段、違法危害程度、違法次數前科、違法的目的動機及主觀態度、違法條件能力等8個方面的主客觀行為和后果作為裁量的基本因素，依次設定處罰等級，相當于將違法事實拆分成若干個不同權重的子行為、子后果。而執法人員通過選擇子行為、子后果，就可交叉得出某一違法事實的“嚴重程度”，這個“嚴重程度”即與處罰力度、處罰金額相對應。為了進一步增強行政處罰的公平性，輔助決策系統還考慮了地區差異、違法記錄、經濟承受能力、補救改正情況等因素，對違法事實的“嚴重程度”加以修正，從而使處罰力度更合情合理。
記者進行了實地操作，發現輔助決策系統不僅操作簡單，使行政處罰快捷、規范、統一，避免了“推估法”帶來的“同案不同罰”問題，而且包括案件前期調查環節在內的每個程序，均較以前更充分、細致和規范。采用輔助決策系統得出的結果也被寫進行政處罰使用的說理式文書，一并告知當事人，清清楚楚、入情入理地向當事人解釋了為什么罰、如何罰、憑什么罰、罰了什么、怎么改、改了怎么樣的全過程。
環境保護部環境監察局局長鄒首民在評價這一項目時說：“輔助決策系統值得在總結試運行經驗的基礎上，在環保系統更大范圍內進行試點和推廣應用。”
據了解，南京市環保局自主研發的輔助決策系統已被全國不同地區的各級環保部門共23家推廣應用，特別是重慶市渝北區環保局、甘肅省環保廳等通過與自身實際相結合，成功實現了本地化。
2012年3月28日，時任重慶市環保局局長的曹光輝、渝北區人民政府區長黃玉林帶領渝北區環保局執法人員，對某涂料有限公司進行執法檢查，發現其污水排口所排廢水異常。經委托重慶市渝北區環境監測站對其外排廢水進行檢測，其化學需氧量濃度為665mg/L，超過《污水綜合排放標準》（GB8978-1996）表4中三級排放標準，違反了《重慶市環境保護條例》第一百零一條的規定。
經渝北區環保局執法人員調查取證，并將違法行為錄入系統裁量依據：（1）行為地點：非飲用水水源保護區，情節一般；（2）污染水體：Ⅳ類，情節較重；（3）行為特征：超許可總量排放，情節嚴重；（4）日排放量：20噸以上，情節特別嚴重；（5）排口性質：工業廢水，情節嚴重；（6）其他主要污染物超濃度：5%以上，不足30%，后果一般；（7） 超總量：5%以上，不足10%，后果較重；（8）超標排放因子數量：1種，后果較重；（9）超標排放因子種類：第二類污染物，后果較重；（10）日排放量：20噸以上，后果特別嚴重；（11）排放去向：排入集中式污水處理設施，后果輕微。裁量結論：違法行為情節特別嚴重，后果特別嚴重；責令停止排污，處罰款人民幣83900元整。經局集體討論研究，最終決定處罰這家單位80000元整。2012年4月9日，重慶市渝北區環保局向這家單位發出行政處罰決定書。
重慶市渝北區環保局有關負責人表示，運用了輔助決策系統，從發現違法行為到實施處罰再到發出決定書僅10天左右時間，證據確鑿、依據充分、程序公正，執法效率大大提高，處罰結果更加公平、公正、合理，被處罰單位的當事人心服口服，表示不再申請復議和提起訴訟。
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