今年以來，我國長江中下游發(fā)生旱澇急轉災害，造成多方面嚴重影響。事實上，類似的江河流域災害近年來已屢見不鮮。
太原師范學院院長、汾河流域科學發(fā)展研究中心主任、博士生導師王尚義等專家接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時認為，包括長江大旱在內的江河水問題的出現(xiàn)，直接“禍首”是異常天氣，但與整個江河流域水資源開發(fā)利用不合理、管理無序等因素息息相關。專家建議，在解決江河水問題過程中，應樹立全流域觀念，加強流域綜合研究，并在頂層政策設計上，加強流域生態(tài)安全評價工作，加快制定出臺“流域法”，建立一體化的流域管理機制。
流域災害都是異常天氣惹的禍？
近年來，我國長江、淮河等大江大河流域內洪水、干旱等自然災害頻發(fā)，特別是今年上半年，長江中下游發(fā)生旱澇急轉災害，給一些地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全帶來嚴重影響。研究流域問題近30年、創(chuàng)建并發(fā)展了歷史流域學理論的太原師范學院汾河流域科學發(fā)展研究中心的王尚義、郭文炯、牛俊杰等教授認為，流域作為人、地、水相互作用的復合系統(tǒng)，具有整體性、歷史性、因果性等特點。某一江河旱澇等水問題的出現(xiàn)，往往以異常天氣為誘因，但都反映出整個流域的深層次問題。
以此次長江中下游大旱為例，表面看氣候變化是主因，但“人類活動”這個驅動因子與疊加效應也不容忽視，主要表現(xiàn)為上游地區(qū)“跑馬圈水”。研究人員表示，長江上游干流段已建成葛洲壩和三峽工程，在西部水電大開發(fā)背景下，金沙江、烏江、嘉陵江、岷江等干流也分別規(guī)劃建設了總數(shù)超過50座的梯級水電站。除此之外，江西、湖北、湖南等省境內的許多主要河流及其支流均建有水電站，對上游來水進行人為控制。
郭文炯等專家說，由各類企業(yè)集團瓜分開發(fā)范圍、由省到鄉(xiāng)各級政府分別管理和控制稅收的利益分配格局，幾乎覆蓋了長江全部流域范圍和河流支系。為滿足企業(yè)利益最大化，都以發(fā)電功能為首要選擇，從而導致水資源分配失衡。正當中下游地區(qū)干旱季節(jié)大量用水時，這些電站卻大量攔蓄水發(fā)電。電站管理權歸屬、利益不同，調度困難，制約了抗旱工作。一些地方小水電站快速發(fā)展，也成為抗旱“攔路虎”。與此同時，河流修建大壩在相當程度上改變了自然水文情勢的時空變化，對河流生態(tài)系統(tǒng)與水環(huán)境造成的各種影響，目前也亟待充分重視和研究。
專家們表示，在我國華北、黃淮等地區(qū)頻發(fā)的旱災過程中，也普遍存在忽視河流水資源綜合利用導致水資源短缺的問題。此外，由于缺乏全流域治理觀念，長江等大江大河流域范圍內還出現(xiàn)中小河流治理滯后導致的洪災威脅問題、工業(yè)布局不合理導致的流域性水污染問題以及流域生態(tài)問題，特別是上游水土流失問題仍然突出。
江河流域治理面臨四大問題
專家表示，從理論到現(xiàn)實層面看，我國江河流域治理工作目前還面臨四大問題。
首先是流域開發(fā)治理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，流域健康評價體系和生態(tài)補償機制尚未建立。王尚義說，流域內地表水和地下水之間相互轉化，上下游、干支流之間的開發(fā)利用相互影響，防洪、灌溉、供水、發(fā)電、生態(tài)等功能之間相互聯(lián)系。但當前我國大江大河水土資源的開發(fā)與治理，仍然是單純以一個行政區(qū)域、一條支流、單項工程為主，這一開發(fā)治理模式的弊端日益凸顯。
?？〗苷f，與此同時，流域生態(tài)安全評價工作尚未納入流域管理實際，導致無法對流域生態(tài)安全進行預警并由此采取超前應對措施；流域區(qū)域之間和上下游之間的生態(tài)補償機制尚未建立，導致各方矛盾頻發(fā)。
其次是流域立法工作滯后于流域開發(fā)治理實踐。郭文炯說，新中國成立以來，我國先后制定出臺了《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水法》等多部關于水的大法。但這些涉水法律法規(guī)主要是針對全國水資源狀況做出的一般性規(guī)定，具有很強的行業(yè)特點，不能有效統(tǒng)籌協(xié)調不同地區(qū)和行業(yè)開發(fā)利用河流水資源的關系，不能有效解決流域開發(fā)中的一些特殊問題，導致出現(xiàn)某些部門主張自身利益而影響河流合理開發(fā)的現(xiàn)象。
第三是江河流域全方位、一體化的管理機制尚未形成。王尚義說，我國目前針對黃河、海河等流域水問題設立了黃委會、海委會等流域管理機構，但這些管理機構過于側重水資源分配、防汛等水務管理，忽視了水土保持、經(jīng)濟開發(fā)等其他重要方面，無法對流域進行全方位、一體化的監(jiān)管。
最后是流域研究工作滯后。王尚義等研究人員通過檢索各方資料發(fā)現(xiàn)，盡管多年來學界關于流域學的研究有頗多創(chuàng)新之處，但大多研究只是將流域作為普通的空間地域范圍來研究，較少考慮其系統(tǒng)性、封閉與開放性等綜合特征，而且大多研究成果各自為政，沒有真正統(tǒng)領到“流域”這一區(qū)域內。只有通過深入研究流域形成過程中的每一個環(huán)節(jié)及其形成機理和演化規(guī)律，才有可能采取有效措施協(xié)調、控制其發(fā)展過程，為流域健康發(fā)展提供可操作的決策思路。
樹立全流域觀加強頂層設計
王尚義教授由此建議說，從國家層面看，應借鑒其他國家的一些先進經(jīng)驗，樹立全流域觀念，突出頂層政策設計，全方位解決我國江河水問題。
要加快制定和出臺“流域法”，強化依法治水。專家稱，應從流域系統(tǒng)的整體性出發(fā)，進行流域立法。除了全國性的《流域法》，還應針對重要河流的單一流域開展具體立法工作。如盡快制定長江流域專門法律來科學利用長江水資源，協(xié)調處理流域上下游、左右岸以及防洪、水電、航運、灌溉、取水、生態(tài)等方面的矛盾。
建立流域一體化的管理機制，強化流域合作治水、協(xié)調治水。王尚義說，應調整流域分塊、分條管理的現(xiàn)狀，建立一個統(tǒng)一的流域水資源利用與生態(tài)環(huán)境管理和協(xié)調機構。具體機構設置可成立流域水資源利用與生態(tài)環(huán)境保護委員會，在其綜合協(xié)調下，建立部門、區(qū)域聯(lián)動的管理、建設及執(zhí)法機制，切實形成統(tǒng)一領導、部門聯(lián)動、公眾廣泛參與、共同解決流域水問題的工作格局。
郭文炯說，縱觀世界主要國家和地區(qū)水資源管理立法與實踐，大都將流域綜合管理作為其核心內容之一，其中田納西河流域的治理模式和經(jīng)驗值得我們借鑒。20世紀初，田納西河流域由于長期缺乏治理，森林破壞、水土流失嚴重，經(jīng)常暴雨成災，洪水為患，是美國最貧窮落后的地區(qū)之一。為此，美國于1933年成立了田納西河流域管理局，賦予其防洪、航運、發(fā)電、供水、水環(huán)境保護、生態(tài)保護和休閑娛樂綜合性管理職能。經(jīng)過多年實踐，田納西河流域的開發(fā)管理取得了明顯成效，流域面貌得以根本改變。
要加強流域健康評價工作，建立流域水生態(tài)預警系統(tǒng)，同時建立完善流域生態(tài)補償制度。?？〗芙淌谡f，為從根源上解決流域水問題，應將流域生態(tài)安全評價工作納入流域管理實際，開展國內主要流域的生態(tài)安全評價，及時診斷流域健康問題，盡早建立預警系統(tǒng)。
專家認為，隨著近年來地方經(jīng)濟迅速發(fā)展和生態(tài)保護意識提高，區(qū)域之間和流域上、下游之間在資源、生態(tài)、環(huán)境方面的沖突不斷增加，各方面開始關注生態(tài)補償問題。但目前還沒有國家層面的制度來保障流域補償政策的施行，應當從理論和實踐兩個層面上予以研究解決。
要加強流域水問題的綜合研究，為科學治水提供依據(jù)。王尚義說，亟須從流域整體觀和歷史觀角度，加強對流域的綜合研究，發(fā)展流域科學。目前，需重點開展流域自然環(huán)境變遷、人文環(huán)境變遷、歷史流域工程、歷史流域管理四個側面的基礎研究工作，以及流域水資源合理利用與保護、流域水患及防洪標準、歷史流域生態(tài)安全評價、流域產(chǎn)業(yè)布局與開發(fā)模式、流域主體功能區(qū)劃和科學的區(qū)域管理政策等應用方向的研究。
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