閱讀提示 部分縣市污水處理廠技術人員嚴重不足，有的污水處理廠甚至沒有建化驗室，難以保證污水處理設施運行的穩定性和可靠性。
劉泉紅
污水處理設施是市政基礎設施的重要組成部分，其良好運行對于改善城鎮及其周邊生態環境、維護城市基本功能，促進人與自然和諧相處、經濟社會協調發展都具有十分重要的意義。大力推進污水處理體制改革和監管機制創新，對城市污水處理實行市場化、產業化運作，有效加強行業監管，是促進城市污水處理產業可持續發展的必然選擇。
未來改革與完善監管面臨三大矛盾
運營體制改革相對滯后與行業較快發展的矛盾。
雖然行業發展很快，但運營體制改革的步伐要慢于設施建設的速度。目前，我國城市污水處理設施主要還是由政府投資和國有企事業單位經營，大部分污水處理廠仍由政府直接或間接管理。這與實現投資主體多元化、運營主體企業化、運行管理市場化的目標仍有很大差距。政府與企業的責任不清，政府往往直接干預企業經營活動，同時又擔當市場監管的責任；而污水處理企業缺乏必要的自主決策權，難以遵循市場經濟規律，通過加強管理提高效益在市場競爭中求得生存，對成本缺乏自我約束機制。
污水處理設施相對不足與發展需求的矛盾。
相對于普遍服務的需求，污水處理設施建設仍顯不足。具體表現，一是區域發展不平衡，城鄉差距明顯。二是配套管網建設嚴重滯后，造成處理能力閑置，投資浪費。一些城市只有污水處理廠，而管網建設一片空白，直接影響到污水的收集和污水處理能力的發揮。三是從小城鎮的情況看來，也是設施建設嚴重不足與重復建設并存。污水肆意排放現象普遍，水環境污染問題突出，給城鎮居民生活、生產環境和身體健康造成了一定影響。與此同時，受行政區劃和管理體制制約，污水處理設施規劃建設基本上是各自為政、獨立設置，很難與周邊的大中城市或相鄰城鎮進行統一協調考慮，從而難以實現污水處理設施的共享共用和有效資源的合理配置，大大降低了污水處理設施的運行效率，使得投資效益難以充分發揮。四是污泥處理處置設施建設緩慢。目前全國近80%的污泥沒有得到穩定化、無害化處理處置，絕大部分污泥都是送往垃圾處理廠簡單填埋。
運營效率低下與監管能力不強的矛盾。
污水處理作為一種市政公用事業，也面臨著如何進行合理的成本控制，同時保障普遍服務水平、質量，實現社會效益最大化之間的矛盾。既要有外部的監管，也要有內部控制成本的內在動力和約束機制，在控制成本的前提下，保證服務質量不下降。但現實情況是，一方面，由于資金不到位、地方政府重視程度不夠、人員配置不合理等問題，污水處理運營效率低下的問題沒有得到根本解決。另一方面，許多地方還沒有建立健全專門的污水水質監測機構，難以對處理廠進出水水質進行有效監管。部分縣市污水處理廠技術人員嚴重不足，有的污水處理廠甚至沒有建化驗室，即使有化驗室的其化驗制度也有很多不完善的地方，不能嚴格按照要求的檢驗項目和頻次進行化驗分析，難以保證污水處理設施運行的穩定性和可靠性。
怎樣科學規劃改革與監管？
要在對行業技術經濟特征科學把握的基礎上，合理設定我國污水處理行業未來改革與監管所要達到的目標，明確改革發展的總體方向，選擇合理的實現途徑。
行業技術經濟特征分析。
顯而易見，污水處理行業的大部分資產具有很強的專用性，與其他自然壟斷行業相比，具有更為顯著的沉淀成本特征，其運營成本在總成本中所占的比重較低，因而存在明顯的規模經濟特征。其產業集中度越高，規模經濟效應就越顯著，因而必須避免行業過度競爭。而且，作為典型的市政公用事業，污水處理行業具有顯著的公益性特征。在其運營過程中，要同時兼顧社會效益與經濟效益，必須更加注重運營過程中的安全性、可靠性，把社會效益放到首位。同時，“誰污染、誰付費”原則下污水處理收費制度的推行又使得行業的市場化取向改革成為可能。
關于改革與監管目標的建議。
未來我國污水處理行業改革與監管要達到的目標是：以提高效率為出發點，以保障污水處理質量為根本，適當追求運營收益，打破國有壟斷格局，允許國有、民營、外資公平競爭，隨著改革進程逐步完善監管機制及價格形成機制，通過特許經營權投標和設置標桿處理價格等方式，探索采取激勵性監管等方式完善行業監管。促進城市污水處理產業朝著投資主體多元化、服務社會化、運行市場化、管理企業化的方向發展，提升污水處理質量，降低運行成本，實現經濟效益和社會效益的均衡。
關于改革與監管方向、路徑選擇的建議。
基于對行業技術經濟特征的分析，我們提出我國城市污水處理體制改革與完善監管的總體方向是：加快投融資體制和運營管理體制改革，發揮市場對污水處理資源配置的基礎性作用。采取積極的投融資政策，發揮市場競爭和激勵機制作用，改變現行單一的政府投資和運營管理模式，實現投資多元化和城市污水處理設施運營管理的企業化、市場化和產業化。
相應的路徑選擇：
――建設投資方面，變政府為主為社會力量為主。在繼續加大政府財政投入的同時，應當充分利用市場機制，建立多元化投資體制，推進城市污水處理的產業化發展。改變以往政府在城市污水處理建設中的主導地位，逐步讓社會力量成為建設的主體。政府投入的建設資金主要發揮引導作用，鼓勵社會資本參與城市污水處理設施建設。在實踐中有些地方創造的“社會建廠，政府配網，加強監管，按處理量付費”的政企合作模式值得推廣。
――運營方面，變政府主導為企業化運營。堅持政事分開，政企分開的原則，按照建立現代企業制度的要求，對城市污水處理廠進行企業化改造，并徹底與地方政府脫鉤。嚴格規范改制操作程序，切實做到國有資產不流失，職工合法權益不受侵害。各級主管部門應改變對城市污水處理行業直接管理的模式，把工作重點轉移到市場監管等方面來。
――價格形成機制方面，按照“保本微利”的原則，通過特許經營、最高限價、地區間競爭（標桿定價）等方式逐步形成較為合理的定價機制。
――監管與考核方面，變臨時為常態。盡快建立起“事先、事中、事后”為一體的常態監管機制，完善政策法規體系，改革監管體制，提高監管人員素質和管理水平，實現政府有關主管部門對城市污水處理設施的全程監控，形成靈敏、高效、準確的監管機制。改變對城市污水處理廠的考核方式，變以量為主為量質結合為主，把主要污染物削減效率作為評價城市污水處理成效的主要指標，進一步加大對違法違規行為的處罰力度。
推進改革與完善監管的對策建議
針對行業發展及改革和監管存在的突出問題，建議從政府職能轉變、投資主體多元化、監管機制創新、法規體系完善等方面采取綜合措施，進一步推進我國城市污水處理業健康發展。
加快政府職能轉變，推進投資主體多元化。
由于目前地方政府監管能力較弱，市場化在我國是一個逐漸推進的過程，不可能一步到位，應結合地方具體情況，分階段推進。目前各地改革推進步伐不一，有的已經完全市場化，有的還是由國有企業在經營，甚至是政府直接經營。要逐步建立多元化的投資機制，拓寬城鎮污水處理設施建設投融資渠道，包括加大政府財政資金投入和金融機構支持力度，制定出臺相關投融資優惠政策，吸引各種民間資本參與，通過采取多元化、多樣化的資金籌措方式，滿足城鎮污水處理設施建設運行需要。通過適當引入市場機制和改革運營方式，逐步提高污水處理設施的管理水平和運行效率，減輕政府財政負擔，促進污水處理設施的加快建設和可持續運行。
市場化改革后，政府主管部門要從具體建設及運行管理中解脫出來，依法行政，重點抓好規劃控制和市場引導，切實履行監督和服務職能。通過制定完善污水處理操作規程和質量標準，明確經營企業的責任和權益。促使企業通過污水處理設施建設及運營管理方面的專業優勢，整合資源，優化結構，加強管理，提高效率，實現社會效益和自身經濟利益的均衡。制定相關政策，鼓勵和引導具備條件的企業跨地區經營，發揮規模效益，提高服務質量。
重視污水處理費征收及使用情況。
在地方財力有限的情況下，污水處理費成為污水處理系統建設和運營資金的主要來源。因此，污水處理費征收及使用情況直接影響到城市污水處理系統建設規模和運營狀況，政府應高度重視。
科學合理規劃，加快污水處理設施建設步伐。
必須科學規劃好城鎮污水處理等基礎設施，充分發揮規劃在設施建設過程中的引導和指導作用。因地制宜選擇確定城鎮污水處理設施的建設模式、建設規模、處理工藝和建設時序，最大限度地提高設施的利用率和經濟效益。加強檢查督促，協調影響建設進度的瓶頸性問題，盡早使設市城市及縣城全部建有污水處理設施。改變過去“大集中，大排放”的規劃布局，按照“統籌規劃，合理布局，就近處理，有利使用”的原則，重新審視和調整城市污水處理廠的規劃布局，適當采取分散、小型、多級、循環的方法，合理建設城鎮污水處理廠，提高污水收集和處理率，促進城市污水的再生利用。
加強監管機制創新，提高運營效率。
重點考慮從以下幾方面加大工作力度：一是加強機制創新，提高運營效率。在幾個先行城市建立污水處理效率與污水處理費返還掛鉤的制度，每個省區都要建立一個以上推進實施與COD（chemicaloxygendemand-化學需氧量又稱化學耗氧量）削減效率直接掛鉤的激勵機制的應用示范試點城市。二是加強能力建設，強化水質監管。各地要盡快建立健全污水水質監測機構，完善相關制度。三是強化污水處理設施的運行監管。污水廠進水COD濃度、能源消耗、出水質量、水廠占地和投資等，都可以設置標桿。以標桿企業為參照標準，達不到標準的企業應限時進行整改，全面對污水處理工作進行考核和獎懲。四是通過科學的制度安排，形成行業自律監管和政府部門、社會公眾、輿論共同監管的制度環境。
理順管理體制，完善相關政策法規。
進一步明確有關部門在污水排水、處理及行業監管等事務中的職責分工，加強協調配合。中央政府著重做好行業及區域發展規劃、制定監管考核標準等方面的工作；加強省級政府在行業法規制定、行業監管方面的職能；強化市級政府在投融資、建設、管理方面的職責和權利。
通過制定和完善相關法規，完善政策法規體系，加強法規體系的完整性、一致性和嚴肅性，使改革和監管有法可依。加強引入市場競爭機制政策的制定，完善行業準入和退出機制，加強監管。進一步規范污水處理廠的建設運營與排污行為，規范污水處理費的征收與使用行為，對違反城市污水治理的行為確定應負的法律責任、處罰標準，為執法者提供明確的依據。同時，也對政府主管部門的行為進行規范，明確各行為主體的權力和責任。
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