春節(jié)剛過，民革中央機關(guān)大樓里又見忙碌身影。5年來，圍繞國家經(jīng)濟發(fā)展和社會熱點問題，民革中央積極建言獻策，取得豐碩成果，其中，建言水資源司法保護就是不得不提的亮點之一。
大江大河成司法“真空地帶”
近年來，我國水污染事件頻繁發(fā)生:1994年爆發(fā)“淮河水污染事件”、2004年淮河被宣布為“基本失去自凈能力”、2005年松花江水污染……一系列事件充分表明我國水環(huán)境現(xiàn)狀不容樂觀。
“對于此類跨地區(qū)的江河、湖泊水污染糾紛，地方法院由于受行政區(qū)劃的限制，實際上處于無司法保護狀態(tài)。”據(jù)了解，我國于2002年8月29日正式頒布《水法》，在水資源所有權(quán)歸屬問題上明確國家是全國所有水資源的唯一所有權(quán)主體，規(guī)定了我國實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。
民革中央有關(guān)負責人告訴記者，目前水污染糾紛主要依靠行政執(zhí)法。行政執(zhí)法的主體環(huán)保部門屬于地方各級政府，在執(zhí)法中客觀上存在渠道不統(tǒng)一、執(zhí)法標準不統(tǒng)一、程序規(guī)范不統(tǒng)一的現(xiàn)象。“從司法實踐來看，水資源保護還存在許多問題，對水資源司法保護工作進行相關(guān)研究和實施十分必要。”
為探索加強水資源司法保護的有效途徑和方法，2008年5月，民革中央原主席周鐵農(nóng)率領(lǐng)全國政協(xié)社會和法制委員會和民革中央組成的聯(lián)合調(diào)研組，赴安徽、廣東、云南三省就水資源司法保護問題進行調(diào)研。
我國大江大湖現(xiàn)行的行政區(qū)劃條塊分割，流域管理乏力，缺乏有效的監(jiān)督管理手段和機制，是我國水資源保護最根本的癥結(jié)——這是調(diào)研組成員的普遍共識。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)中雖然也有對流域管理的原則性規(guī)定，但過于籠統(tǒng)，缺乏相應(yīng)的法律支撐和配套法規(guī)，針對性不強，特別是對跨界水污染問題如何處置缺少法律規(guī)范。跨行政區(qū)域的大江大湖水污染案件受理存在障礙——這是調(diào)研組發(fā)現(xiàn)的又一個問題。在水流域污染案件中，常常是上游污染、下游遭殃，而上下游往往又不屬于同一個行政區(qū)域，因而增加了水資源司法保護的難度。據(jù)了解，雖然我國十個海事法院具有跨行政區(qū)域管轄案件的功能，但根據(jù)我國海商法的規(guī)定，海事法院只能管轄海洋和沿海內(nèi)河與海相通的可航水域發(fā)生的水資源污染案件，不包括未通航的河流和內(nèi)陸湖泊。“如黃河、淮河、遼河等重要跨省市河流以及洞庭湖、鄱陽湖、青海湖等大型湖泊發(fā)生的水污染案件主要依靠行政執(zhí)法，尚無統(tǒng)一的流域性水資源司法管轄體制，上述水資源污染案件實際處于無司法救濟和保護的狀態(tài)。”
用司法手段保護水資源
“通過科技、行政、經(jīng)濟等手段往往只能解決單一問題，加大水資源的司法保護力度，已成為當務(wù)之急。”周鐵農(nóng)的話道出調(diào)研組所有成員的心聲。
通過對巢湖、滇池等湖泊的實地考察，調(diào)研組建議，建立健全以新《水法》、《水污染防治法》和《環(huán)境保護法》為中心的水資源保護配套法律法規(guī)，并盡快制定《流域管理基本法》，突破行政性分散管理體制的約束。
長期以來，我國水環(huán)境污染案件由普通法庭審理。此類案件往往涉及受害人較多、法官環(huán)保專業(yè)知識欠缺、受害人舉證難等，導(dǎo)致審理困難。
能否充分發(fā)揮司法在解決水污染糾紛方面的能動作用？調(diào)研組認為，可以借鑒國外強化環(huán)境保護的通行做法，在相應(yīng)的人民法院內(nèi)成立專門的環(huán)保法庭，來實施對水資源的司法保護。調(diào)研組建議統(tǒng)一水資源污染案件的起訴和受理，即通過指定管轄的方式，統(tǒng)一司法管轄權(quán)，對環(huán)保類案件按流域?qū)崿F(xiàn)集中管轄和審理，由環(huán)保法庭統(tǒng)一審理和執(zhí)行涉及環(huán)境保護、管理、侵權(quán)等刑事、民事、行政、執(zhí)行案件，實現(xiàn)專業(yè)化審判。
我國現(xiàn)有十個海事法院，分布在沿海和長江的十個重點流域。能否充分發(fā)揮其按流域劃分、跨行政區(qū)域設(shè)置的特點和優(yōu)勢，加大對我國水資源司法保護的力度？通過考察，調(diào)研組建議最高人民法院通過司法解釋的方式，賦予海事法院管轄跨省市區(qū)的流域性水資源保護案件，以解決全國水污染案件的專屬管轄問題。“這樣既可以從法律機制上防止地方保護主義的干擾，統(tǒng)一全國的司法裁判標準；同時，由于海事法院法官具有審理海上污染案件的經(jīng)驗和專門的法律與技術(shù)知識，能夠高質(zhì)量地審理水域污染案件，并有效地節(jié)省國家的行政管理成本和司法資源。”
追蹤問效 持續(xù)建言
我國水污染防治工作情況如何？水資源司法保護有無改善？為進一步了解情況，2010年6月，民革中央同全國政協(xié)社法委、最高人民法院、環(huán)境保護部組成聯(lián)合調(diào)研組，開展了“水資源司法保護及環(huán)境公益訴訟”調(diào)研。
廈門、上海、無錫、武漢、貴陽……10天時間里，調(diào)研組通過召開座談會、實地考察等方式，聽取了地方政府、人民法院等有關(guān)部門及人大代表、專家學者等對加強水資源司法保護的意見和建議。
“各地方人民法院在當?shù)卣闹笇?dǎo)和支持下，進行了加強水資源司法保護的有益探索，尤其是加強了環(huán)保部門與人民法院的協(xié)作配合，加大了對環(huán)境違法行為的查處力度。”
調(diào)研組了解到，貴陽、無錫等地相繼成立了專門的環(huán)保法庭處理相關(guān)案件，對涉及環(huán)境保護的刑事、民事、行政案件及執(zhí)行實行“四合一”的審判執(zhí)行模式，配備專門的審判人員，給予組織保障。“各地成立環(huán)保法庭時，均明確規(guī)定將環(huán)境公益訴訟案件納入管轄范圍，借此推動我國在環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)中的實踐性探索。”
雖然近年來我國水污染狀況有所緩解，但水污染的趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，當前水資源“違法成本低、守法成本高”的問題尚未從根本上得到解決，由此造成的實際情況是，污染者從污染行為中獲得了利益，但污染的后果卻由政府和全社會來承擔，難以真正體現(xiàn)公平、正義的社會價值。同時，水資源保護司法訴訟中還存在一些需要進一步研究解決的具體法律和制度問題。為適應(yīng)水資源司法保護的迫切需要，調(diào)研組進一步建議，完善法律法規(guī)，建立健全公益訴訟制度；建立健全水資源保護司法訴訟機制，對因水污染致使環(huán)境公共利益遭受損害的，國務(wù)院有關(guān)行政主管部門的派出機構(gòu)可以作為原告提起損害賠償?shù)拿袷略V訟，由跨行政區(qū)域的海事法院實施專門管轄；進一步明確部門職責分工，完善協(xié)調(diào)配合機制；建立健全環(huán)境污染損害評估機制；進一步加強環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)。
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