近日，從發改委網站獲悉，為完成“十二五”規劃時期的節能減排指標，政府部門將投入2萬多億元人民幣，全社會共計將投入超4萬億元人民幣。4萬億“碳蛋糕”規模前所未有 ，如何合理規劃分配呢？筆者認為首先需要反思近幾年的節能減排工作，分析工作中存在的問題。在此基礎上，對政府作用的領域、方式等進行詳細的規劃，才能使4億元發揮作用。
近年來，我國各級政府不斷加大節能減排工作力度，國務院制定了促進節能減排的一系列政策措施，各地區也相繼做出了工作部署，加強了重點行業、重點企業和重點工程的節能工作，但節能減排面臨的形勢仍然依然嚴峻 。
筆者認為原因有二：一是能源定價沒有完全市場化，二是行政體制和政績考核體制所導致的政府失靈。首先，目前我國對能源生產有多種補貼形式，價格補貼使能源價格低于生產成本。同時能源定價也沒有考慮環境和其它外部因素，這樣的定價機制既不利于能源的有效合理使用，也不能激勵企業降低能耗。其次，行政性的命令是中國式節能減排的最基本特征。在節能減排的某些領域，市場這只看不見的手被捆綁起來，過于依賴政府這只看得見的手。而在有些領域，本應需要政府這只看得見的手充分發揮作用，然而政府嚴重失靈，如對企業的監管和環保法律的實施等。由于能源、原材料等生產要素價格沒有充分市場化，加之環境保護執法不嚴，企業成本自然就被低估，輕易獲取超高利潤。這樣就變相地鼓勵企業浪費性地使用能源、加大能耗，鼓勵企業加大污染力度。嚴格執行節能減排的企業獲得的利潤降低，沒有嚴格遵循的企業獲得驚人的利潤，產生劣幣驅逐良幣的效應。簡而言之，能源定價市場化不充分，政府有形之手失靈必然產生悲劇性后果，使節能降耗陷入了囚徒困境之中。
在節能減排中，政府更多考慮增進社會效益，通過減少主要污染物排放總量改善環境，同時通過降低能源消耗強度提高國家能源安全。企業則要求在利潤不大幅下降的前提下開展節能減排。政府政策目標與企業的利潤不一致，存在一定程度的利益博弈，往往會削弱節能減排政策的預期效果。因此，要有效開展節能減排，政府必須建立適宜的政策環境，促使企業開展節能減排。可通過以下幾個方面：
一是能源定價市場化。深化資源性產品價格改革，建立充分反映市場供求、資源稀缺程度以及環境損害成本的能源定價機制。這樣的定價機制將會有利于能源的有效合理使用，從而影響到中長期的能源需求，提高能源效益。邊際成本和機會成本定價是制定合理的價格水平和價格結構的基本原則。經濟轉型中，能源市場改革會引起能源價格上漲，政府必須運用基于稅收和分配政策的社會經濟和財政措施去抵消價格上漲對不同消費群的不利影響。
二是開展節能減排技術研究。研發活動中存在市場失靈，如果完全讓市場中的資金來支持研發活動，私人研發投入就會低于經濟和社會所需的水準，所以政府要深入實施節能減排技術研究，通過國家科技重大專項和國家科技計劃等對節能減排相關科研工作給予支持，推動建立以企業為主體、市場為導向、多種形式的產學研戰略聯盟，鼓勵企業加大研發投入。實施節能減排重點行業共性、關鍵技術及重大技術裝備產業化示范項目，推廣潛力大、應用面廣的重大節能減排技術。培育節能服務市場，推進污染治理市場化，促進節能服務產業和環保產業的健康發展，鼓勵引導消費者使用高效節能環保產品。
三是完善體制和政策體系。充分發揮市場機制作用，有效運用價格、收費、稅收、財政、金融等經濟杠桿，促進能源節約和環境保護。研究出臺環境稅，積極研究低碳經濟發展特別是新能源發展的稅收政策。要從投資引導向稅收調節轉移，對浪費資源污染環境和危害健康的消費品，征收消費附加稅，或者提高稅率。盡快制定節能、節水、資源綜合利用和環保產品目錄及相應稅收優惠政策。完善對廢舊物資、資源綜合利用產品增值稅優惠政策。
在投資項目選擇上，國家應向節能環保的方向傾斜。政府應進一步調整財政支出結構，加大財政基本建設投資向節能環保項目的傾斜力度；中央財政應加大對節能減排的投入力度，強化節能減排的政策導向。完善資源開發生態補償機制；建立跨流域、跨區域的生態補償機制，增強流域及相關區域污染減排的能力和主動性，促進流域、區域間的和諧發展。建立環境污染責任保險制度，完善綠色信貸機制，鼓勵和引導金融機構加大對循環經濟、低碳經濟、環境保護及節能減排技術改造項目的信貸支持。
作者為財政部財政科學研究所博士后
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