湖泊保護(hù)明確行政首長負(fù)責(zé)制
由于長期管理無序、開發(fā)過度、保護(hù)不力，“千湖之省”湖北省已然名不副實(shí)。面對湖泊保護(hù)中存在的立法缺失問題，湖北省自1996年起就開始著手湖泊保護(hù)管理的立法工作。
3月26日，《湖北省湖泊保護(hù)條例(草案)》提請湖北省人大常委會(huì)審議。為理順湖泊保護(hù)的管理體制，草案擬規(guī)定，縣級以上人民政府行政首長對本行政區(qū)域內(nèi)的湖泊保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，實(shí)行任期目標(biāo)考核責(zé)任制，并設(shè)定了追責(zé)條款。
“千湖之省”面臨保護(hù)挑戰(zhàn)
今天在向湖北省人大常委會(huì)會(huì)議作草案說明時(shí)，湖北省水利廳廳長王忠法指出，雖然湖北省素有“千湖之省”的美譽(yù)，但較長時(shí)間以來，因管理無序、開發(fā)過度、保護(hù)不力等原因，“千湖之省”已經(jīng)名不副實(shí)。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，從上世紀(jì)50年代初到80年代末，湖北全省100畝以上的湖泊從1332個(gè)銳減為843個(gè)；雖然上世紀(jì)80年代以后，湖泊數(shù)量、面積、容積萎縮勢頭有所減緩，但湖泊侵填、侵占事件還時(shí)有發(fā)生，總體上仍呈萎縮趨勢。根據(jù)全國水利普查最新資料，目前，湖北省5000畝以上湖泊僅剩110個(gè)。
王忠法說，除了湖泊數(shù)量及水域面積的減少縮小外，生活污水、工業(yè)廢水未經(jīng)處理直接排放入湖、農(nóng)業(yè)大量使用化肥農(nóng)藥及流域內(nèi)的規(guī)模化養(yǎng)殖造成面源污染，再加上湖泊過度開發(fā)產(chǎn)生內(nèi)源污染，湖北省境內(nèi)的大量湖泊水質(zhì)日趨惡化、功能退化。
根據(jù)湖北省水利廳公布的《2012年1月湖北省水資源質(zhì)量通報(bào)》，全省重點(diǎn)監(jiān)測的26個(gè)湖泊，二類水質(zhì)僅有1個(gè)，三類水質(zhì)的12個(gè)，四類的9個(gè)，水質(zhì)劣五類的4個(gè)。
由于我國至今沒有對湖泊統(tǒng)一立法，在提出湖泊保護(hù)立法的意向之后，湖北省經(jīng)過了長時(shí)間的立法前期調(diào)研工作。2011年11月15日，湖北省政府常務(wù)會(huì)議審議通過了該草案。
構(gòu)建合理湖泊保護(hù)管理體制
據(jù)了解，現(xiàn)行湖泊保護(hù)管理主體的“多元化”，使得湖泊保護(hù)立法面臨著如何確定主管部門的難題。
在對草案進(jìn)行的調(diào)研報(bào)告中，湖北省經(jīng)濟(jì)學(xué)院水事研究中心有關(guān)專家指出，由于湖泊的多功能性，湖泊資源開發(fā)利用方式的多元性，必然帶來各種利益之間的沖突，湖泊保護(hù)的這一公共利益需要一定的主體予以代表并具體實(shí)現(xiàn)，目前公認(rèn)的是由政府成為此公共利益的代表并行使保護(hù)管理權(quán)。
雖然明確了政府的湖泊保護(hù)職責(zé)，但目前還存在著政府多個(gè)部門“爭執(zhí)法”的困境。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，目前各主要涉水部門對湖泊管理都有一定權(quán)限。水利部門負(fù)責(zé)管理湖泊水資源、環(huán)保部門負(fù)責(zé)湖泊的污染防治、農(nóng)(漁)業(yè)部門負(fù)責(zé)管理湖泊水產(chǎn)養(yǎng)殖、林業(yè)部門則負(fù)責(zé)濕地保護(hù)。
“由于政府的多個(gè)部門的管理職能與湖泊有關(guān)，并且存在著事實(shí)上的利益關(guān)系，各相關(guān)部門之間必然存在著權(quán)力競爭。如果立法不能很好地解決公共權(quán)力配置問題，就可能導(dǎo)致因公共權(quán)力競爭而產(chǎn)生的湖泊‘公地悲劇’。”參與立法調(diào)研的湖北省經(jīng)濟(jì)學(xué)院專家指出，立法中必須構(gòu)建合理的湖泊保護(hù)管理體制。
對此，草案規(guī)定，縣級以上人民政府行政首長對本行政區(qū)域內(nèi)的湖泊保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，湖泊保護(hù)實(shí)行任期目標(biāo)考核責(zé)任制；明確縣級以上人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的湖泊保護(hù)，其他相關(guān)部門按各自職責(zé)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。
同時(shí)，草案還對跨行政區(qū)域湖泊的保護(hù)作出規(guī)定，由所跨區(qū)域共同的上一級人民政府確定。
避免部門替政府“背黑鍋”
據(jù)了解，現(xiàn)行法律也規(guī)定了地方政府對湖泊管理負(fù)責(zé)、目標(biāo)責(zé)任制及考核評價(jià)等內(nèi)容，但因過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致操作性差，這讓過去對政府的問責(zé)流于形式，也導(dǎo)致很多地方將政府責(zé)任變成了“部門負(fù)責(zé)”，將考核政府變成了考核政府下的某個(gè)部門。發(fā)生問題，板子往往打在職能部門身上。
湖北省經(jīng)濟(jì)學(xué)院專家認(rèn)為，如何明確地方政府保護(hù)責(zé)任并通過立法建立政府法律責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)當(dāng)是此次立法的重點(diǎn)。
根據(jù)目前草案規(guī)定，湖北省將形成縣級以上人民政府領(lǐng)導(dǎo)、行政首長負(fù)總責(zé)、水行政主管部門負(fù)責(zé)、各有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的湖泊保護(hù)體制。
草案還單列一款，規(guī)定政府及其部門的工作人員在湖泊保護(hù)工作中存在過失或過錯(cuò)的，由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)依法予以行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
“對政府法律責(zé)任制度的明確，一方面可以為執(zhí)法者提供執(zhí)法的尺度，對違法者予以制裁；另一方面，也對執(zhí)法者的執(zhí)法行為加以規(guī)范，對不依法執(zhí)法者予以追究，以真正做到違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。”湖北省經(jīng)濟(jì)學(xué)院有關(guān)專家認(rèn)為。
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