眾望已久的環(huán)保根本大法修訂已正式起步。
本報記者獨家獲悉，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(以下簡稱“環(huán)資委”)在其第二十七次全體會議上，已形成《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修正案(草案稿)》(以下簡稱《草案稿》)。《草案稿》共7章48條，修改條文19條，合并6條為3條，新增規(guī)定4條。
其中，六大領(lǐng)域納入修法內(nèi)容，即對接環(huán)境影響評價法，增加信息公開、進(jìn)一步完善排污申報收費制度，明確企業(yè)限期治理責(zé)任和人民政府對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，完善了環(huán)境污染事故的應(yīng)急規(guī)定。
“和現(xiàn)行《環(huán)保法》相比，進(jìn)步最大的就是強(qiáng)化人民政府對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，增加了對政府的約束力。”一位參與修法討論的環(huán)保政策專家表示，“但是《草案稿》還要經(jīng)過多個意見征求環(huán)節(jié)，這一規(guī)定能否保留下來，目前難以預(yù)測。”
重點修改四大制度
強(qiáng)化政府責(zé)任方面，《草案稿》邁出重要一步。
“在上述環(huán)保法修改的六個方面中，比較重要的內(nèi)容有四點。”前述環(huán)保專家稱，即首次提出重大政策應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響論證，確立了重點污染物總量控制的法律地位，細(xì)化了排污收費制度，并提出將環(huán)保作為地方政府一把手考核的內(nèi)容。
其中，“規(guī)劃環(huán)評”被納入修法者視野。
“《草案稿》與2002年通過的《環(huán)境影響評價法》對接，增加了規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)容，同時初步具備了政策環(huán)評的雛形。”該環(huán)保專家對記者表示，即《草案稿》在第3章第15條第二款提出，縣級以上人民政府及其有關(guān)部門，對其組織擬定的對環(huán)境有顯著影響的重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策草案，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響論證。
在環(huán)評之外，《草案稿》增加了總量控制內(nèi)容。即國家實行重點污染物總量控制制度，地方人民政府負(fù)責(zé)實施。對“超標(biāo)”地區(qū)，地方環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)暫停新增建設(shè)項目的環(huán)評。
強(qiáng)化政府責(zé)任方面，《草案稿》邁出重要一步。其中最重要的一點是，明確提出對地方政府一把手的環(huán)保考核規(guī)定。
具體而言，考核的內(nèi)容包括五項：環(huán)保規(guī)劃的制定、公布和實施情況；任期內(nèi)重點污染物排放總量控制約束性指標(biāo)的完成和環(huán)境質(zhì)量改善狀況；環(huán)境影響評價工作；重大事故的處理。
在環(huán)境信息公開方面，《草案稿》也有所作為，即規(guī)定了政府及其環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息，對拒報或者謊報有關(guān)污染物排放監(jiān)測數(shù)據(jù)事項應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰，政府工作人員對偽造或者指示偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)和依法應(yīng)提供而未提供環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。
此外，《草案稿》還加大了對違法企業(yè)的處罰力度，首次引入“按日計罰”政策。即對被行政處罰的企業(yè)，如逾期仍不予改正，將按每日一萬元以上十萬元以下進(jìn)行罰款。
“在污染物控制的另一個手段，即排污收費制度上，修正案也步調(diào)不慢。”一位地方環(huán)保系統(tǒng)工作人員表示，“修法內(nèi)容中提出了有差別的排污收費標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了排污量越大、超標(biāo)越嚴(yán)重、應(yīng)繳費額越高的原則。”
據(jù)本報記者獲悉，草案中提出增加三項差別化的排污收費政策。其一，對排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，征收標(biāo)準(zhǔn)為達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)的2-3倍；其二，對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的，在停產(chǎn)關(guān)閉之前，征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)的4-5倍；第三，對國家確定的重點區(qū)域、流域和地方污染物標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，可以在規(guī)定排污費征收標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上加收50%。
修改力度尚不“解渴”
《草案稿》并沒有改變《環(huán)評法》的先天不足。
“上述幾項修改內(nèi)容，方向是對的，但力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，與業(yè)內(nèi)的預(yù)期差別較大。”一位地方環(huán)保系統(tǒng)官員對記者表示。
環(huán)評方面最為明顯。環(huán)保業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，《草案稿》并沒有改變《環(huán)評法》的先天不足，即只有規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評。而一個完整的戰(zhàn)略環(huán)評(SEA)應(yīng)該包括三個環(huán)節(jié)，首先是對政策的環(huán)評，其次是規(guī)劃，最后才是項目。
在環(huán)保部巡視員牟廣豐看來，政策環(huán)評是源頭，是判斷一項政策能否做的前提。而規(guī)劃環(huán)評則是具體怎么做的問題。一旦到了項目環(huán)評階段，規(guī)模結(jié)構(gòu)布局大致都定了，剩下的無非是“墻內(nèi)幾百米，墻外幾公里”的事。
“盡管《草案稿》有政策環(huán)評的雛形，但只有一句話，規(guī)定的不夠詳細(xì)。實踐中，很可能流于形式或走過場。”前述地方環(huán)保系統(tǒng)官員對記者表示。
不但如此，業(yè)界呼吁提高規(guī)劃環(huán)評的法律地位，也未能體現(xiàn)。“《草案稿》還
是延續(xù)了《環(huán)評法》中規(guī)劃環(huán)評的內(nèi)容，規(guī)劃環(huán)評依然僅是規(guī)劃制定的一道法律程序，而非行政許可。”一位環(huán)境法專家對本報記者表示，也就是說，規(guī)劃環(huán)評即使對規(guī)劃提出修改意見，但如審批部門不采納，只要對不采納的理由做出說明，規(guī)劃可以照樣實施。
前述環(huán)保政策專家進(jìn)一步指出，環(huán)評環(huán)節(jié)的修改，從側(cè)面反映出環(huán)保法試圖約束政府行為，“但努力有限”。
例如，《草案稿》第14條第3款規(guī)定，跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，依照國務(wù)院批準(zhǔn)的重點區(qū)域、流域污染防治規(guī)劃和相應(yīng)責(zé)任，由相關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)商解決，做出決定。
“這樣的規(guī)定，相當(dāng)于沒有規(guī)定，我們很少看到有人對跨行政區(qū)的污染承擔(dān)責(zé)任的案例。”前述地方環(huán)保系統(tǒng)官員表示，“由相關(guān)地方政府協(xié)調(diào)承擔(dān)責(zé)任，無異于讓其協(xié)商如何撇清責(zé)任，因此，我建議應(yīng)在上級人民政府中指定一個專門的實權(quán)機(jī)構(gòu)，處理這類問題，而不是像現(xiàn)在這樣模糊處理，淡化責(zé)任承擔(dān)。”
此外，在“按日計罰”這一新提法上，草案稿也存在瑕疵。“每日處罰金額的自由裁量幅度太大，從1萬到10萬相差懸殊，容易制造尋租空間。”前述地方環(huán)保系統(tǒng)官員指出，“我主張要么大大提高每日1萬元的基準(zhǔn)，要么降低每日10萬的最高上限。”
公眾監(jiān)督規(guī)定未能納入
公眾在參與無門、監(jiān)督無路的情況下，公眾常常尋求非常規(guī)手段。
此外，對于目前的《草案稿》內(nèi)容，多位法律界人士對記者表示有遺憾之處，即公眾監(jiān)督權(quán)利缺失。
“《草案稿》在政府和企業(yè)責(zé)任方面都有所涉及，但在公眾參與方面僅提出公眾參與信息公開，而在公眾監(jiān)督方面的其他規(guī)定幾乎沒有涉及，比如很多人關(guān)心的環(huán)境公益訴訟制度。”前述環(huán)保政策專家對本報記者指出。
他進(jìn)一步分析，從公眾對政府與企業(yè)的監(jiān)督角度來說，現(xiàn)行《環(huán)保法》的規(guī)定十分薄弱。“現(xiàn)行《環(huán)保法》第六條規(guī)定，一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。但當(dāng)單位和個人對于環(huán)境問題有意見時，怎么提呢？這些都沒有細(xì)則。”前述環(huán)保政策專家分析，“因此，我們看到在參與無門、監(jiān)督無路的情況下，公眾常常尋求非常規(guī)手段，如群體性散步、靜坐，甚至引發(fā)群體事件。”
該專家表示，事實上，在限制地方政府方面，環(huán)保部已經(jīng)嘗試多次的區(qū)域限批效果明顯，但《草案稿》未予承認(rèn)。
“阻力可能來自地方政府，這兩項制度與政策環(huán)評一樣，對地方政府的約束會起到緊箍咒的作用。”一位知情人士記者指出。
回避體制難題？
應(yīng)在《環(huán)保法》中明確部門協(xié)調(diào)機(jī)制。
除上述修法內(nèi)容的“缺憾”外，體制變革領(lǐng)域也未在《草案稿》中體現(xiàn)。
業(yè)內(nèi)人士曾多次指出，根據(jù)我國的資源環(huán)境管理的模式，包括水、土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等資源的開發(fā)利用分散于發(fā)改、國土、林業(yè)、海洋、農(nóng)業(yè)、水利等主管部門，它們與環(huán)保部門之間存在職能交叉。
“盡管在2008年機(jī)構(gòu)改革的時候，各個部門的三定方案大體上明確了部門之間的職能分工，但在不少環(huán)境問題上，依然存在模糊地帶，這些問題應(yīng)當(dāng)在《環(huán)保法》修改中體現(xiàn)出來。”前述地方環(huán)保系統(tǒng)工作人員指出。
“如果職能劃分難度太大，應(yīng)盡快在《環(huán)保法》中明確部門協(xié)調(diào)機(jī)制，這也是解決目前環(huán)保體制的一個出路。”前述環(huán)保政策專家稱。
對此，不少環(huán)境專家曾經(jīng)給出具體建議。在9月22日召開的“第7屆環(huán)境與發(fā)展論壇”上，清華大學(xué)環(huán)境工程學(xué)院教授、清華大學(xué)環(huán)境工程設(shè)計研究院院務(wù)委員會副主任井文涌提議，仿效國家能源委員會，成立國家環(huán)保委員會。
盡管《草案稿》回避了上述體制問題，存在諸多不足，但多位法律界人士對本報記者表示，現(xiàn)在已有的成果來之不易。期望在接下來全國人大審議和征求意見的過程中，強(qiáng)化政府責(zé)任的條款不要消失。
“由于全國人大也將換屆，所以《環(huán)保法》修改中的一些難題將留給下一屆人大。”有分析人士預(yù)測。
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