無論是發展中國家還是發達國家, 水資源管理與經濟社會發展都密切相關, 相互影響。社會發展、氣候變化、水資源退化, 致使水資源管理變得越來越復雜和有爭議。流域管理者正面臨著巨大的壓力、風險和沖突。應對這些挑戰的關鍵是在流域層面采取水資源綜合管理( IWRM )措施。IWRM 是流域管理取得長期平衡的關鍵。將國家水資源綜合管理政策的制定、規劃進程與流域管理聯系起來, 有助于降低風險, 在促進經濟增長和保護環境的同時, 更好地實現可持續性發展。
1 面臨的問題
1. 1 社會經濟發展帶來的流域水資源管理問題人類使用水、污染水以及改變河道水文形態的
方式改變了水在生態系統中的量和質。在很多發展中國家, 淡水資源(無論是質還是量方面)以及水生態系統都在不斷退化。這種退化意味著水帶來的效益減少, 水的生存保障能力減少以及與水有關的風險、災害在增加。
顯然, 人口數量增長和結構變化、經濟發展以及氣候變化等因素對水資源產生著非常重要的影響。同樣, 水資源對生產和經濟的增長、健康和民生, 以及國家安全也會產生顯著影響。隨著水資源壓力的增長, 適當管理可再生淡水資源非常重要。但是, 管理水資源也變得越來越復雜和有爭議。
在很多地區, 由于天氣狀況的自然波動性和不確定性, 水資源管理一直是擺在人們面前的一個主要問題。而且這個問題可能會隨著氣候的變化而變得更加嚴重。在某些流域, 氣候變化意味著降雨量和河川徑流量的減少, 而在另一些流域, 氣候變化將會導致更多的洪水。這種變化還會因人口和經濟增長、城市化進程加快、食物需求增長等社會發展而加劇。社會發展將導致人們對水的需求增加, 并致使缺水流域的河道和地下含水層退化。
經濟增長、減少貧困的努力、人口和社會的變化, 都推動了社會對水利基礎設施的需求; 支持食品和能量生產, 提供商品和服務, 又對水資源產生了巨大的影響。多年來, 人們以為有足夠的水用來支撐這些發展, 而且自然水的循環過程會處理由此帶來的污染。盡管灌溉設施的修建、水電站和通航建筑物的建設以及生活、旅游和工業供水給無數人帶來了巨大的利益, 但也極大地改變了水文系統、生態系統和世界大部分河流、湖泊以及地下蓄水層的景觀。
由于缺水程度加重, 水文波動增大, 處理發展帶來的改變成為人類面臨的嚴峻挑戰。當前, 流域管理者不僅面臨著巨大的壓力和風險, 還面臨著由協調經濟發展與維持水資源健康所產生的沖突。但是為了發展, 世界上的貧困地區必須發展水利基礎設施。政府和流域管理者面臨的挑戰是如何實現可持續發展。這意味著要尋找更好的方法去開發和管理水資源, 并對每個特定的流域環境做出合適的反應。
1. 2 流域水生態與環境管理問題
流域管理者還必須解決流域的污染問題。隨著城鎮沿著河岸和湖岸不斷擴張, 生活和工業廢棄物造成的水體污染也在逐漸增加。農業進步也意味著農民將使用更多的化肥和農藥, 使污染加重。生物和化學污染所帶來的后果、河湖流量的改變以及地下水位的沉降都非?？膳? 河流會富營養化, 水生雜草會蔓延。生態系統的退化或破壞使許多依賴自然資源的社區群體處于危機之中。生物多樣性在喪失, 漁業資源逐漸下降, 此外, 越來越多的人正日益受到與水有關的健康災害的威脅。即使是最保守的估計, 與水有關的疾病目前可能已造成上百萬人死亡。而到2020年, 這個數字可能會增加至0. 59 ~1. 35億人。
1. 3 高度開發地區的流域水資源管理問題
世界上水資源已高度開發的區域同樣面臨著嚴峻的挑戰。這些地方的水資源往往被過度開發。流域管理者必須處理上、下游之間高度復雜的相互關系及其對水文、生化和生物過程的影響; 必須管理地表水和地下水, 以及協調人類經濟活動與河流、濕地和湖泊生態健康之間的水管理關系等。這些問題不僅挑戰著發達國家的水資源管理者, 也挑戰著經濟日益飛速增長同時又嚴重缺水地區的水資源管理者。
流域內水資源管理的相互關聯性, 對共享一個流域的利益相關者來說, 有著直接的影響。流域管理者必須尋找一種方法來解決這些與水相關的挑戰, 以避免諸如社會不穩定、國家之間的沖突、經濟發展速度放慢和重要資源退化等問題的發生。
1. 4 跨界流域水資源管理問題
覆蓋多個國家的流域, 即跨界流域, 對管理者而言尤其是一種挑戰。歷史上, 跨界流域可以促進區域間的合作。但是, 隨著資源供給的減少, 需求的增加, 在共享水域發生沖突的可能性也會增大。一些流域正在采用建立共同愿景的途徑來解決這些問題。共同愿景方法融合了許多IWRM 理念的原則,根據流域內所有濱水國家的整體發展情況, 來考慮該流域的問題。
2 水資源管理對策
2. 1 結構性響應與制度性響應
水資源管理者面臨的很多挑戰自古有之。但是, 由于問題的規模和性質因地區、流域的不同而存在差異, 導致人們對問題的響應也有很大差別。因此, 不存在也不可能存在解決這些問題的統一藍本。然而, 應對這些挑戰, 通常需要解決2個關鍵領域的響應問題:
(1) 解決結構性問題的響應, 包括數據采集, 基礎設施運營和維護;
(2) 制度性響應(通常被稱為“軟”干預), 如政策、定價, 知識、信息。
這兩類響應都很重要, 且是相互關聯的。由于結構性干預提供的服務往往是可見的, 具有政治吸引力, 成本較高, 也因此受到了最多的關注。制度性干預則成本較低, 有時在政治上或社會上存在爭議,而且往往是無形的, 因此受關注程度很低。
應更多地著眼于制度性響應或“軟”響應, 因為已經有大量的科學和技術信息可用于解決結構性問題。
相對而言, 關于制度性問題的信息則很少。但只有通過解決制度性問題, 才能保證結構性干預是合理的和可持續的、才能保證工作能按計劃進行, 為那些最需要的地方提供服務。
2. 2 流域層面的水資源綜合管理
制定合適的制度性響應是IWRM 的核心, 只有這樣才能有效地促使政府和流域管理者公正和可持續地管理水資源。很多制度性響應都被應用于(獨立地或是伴隨結構性響應)解決流域管理面臨的挑戰。這些解決方法是基于設計合理的政府管制規則和建立合理的組織結構。
政府管制規則可以是國際條約、規范、法律、條例、協議、公約或政策, 也可以是慣例。規則定義了如何獲取、利用和管理水資源。而這些規則可以是正式的或非正式的、書面、口頭或默認接受的做法。
組織結構包括國際委員會或機構, 聯邦或州/省政府部門, 流域議會, 代表機構, 利益相關者, 社區或專業協會和非政府組織(NGO)。他們同樣可以是正式的或非正式的。
過去幾十年, 很多國家為改進水資源管理的制度和法律框架做出了巨大努力。最近被采用的國家水法和政策, 一般都考慮了好的管理所帶來的價值和水資源綜合管理原則, 如參與、性別和平等問題,環境問題和經濟評估等。在2002年世界可持續發展首腦會議上, 許多國家已承諾實施國家水資源綜合管理和用水效率計劃。
2008年, 作為可持續發展委員會第16 次會議的一部分, 聯合國水機制(UN -Water)對全球國家水資源綜合管理計劃執行情況進行的調查發現, 27個發達國家中的16 個、77 個發展中國家中的19個, 完全或部分執行了水資源綜合管理計劃。報告指出, “有好的跡象表明水資源綜合管理方法正在被納入國家計劃和戰略中去, 由此帶來的有形收益要么明顯, 要么在不久的將來可能實現。”
但是, 國家層面的水資源綜合管理計劃目前正在制定, 面臨的挑戰是如何確保這些計劃被有效地執行。在這一方面, 流域管理者將處于這種變化的最前沿。政府建立用來執行計劃的水管理框架不可能完全一致, 這使得他們將在不同的環境中工作。
3 流域水資源管理機構實踐
流域層面的水管理并不是一個新的概念。一些國家, 例如西班牙和法國, 已經進行了幾十年的流域水資源管理實踐。西班牙有9個流域管理機構已經超過了75 a的歷史; 自1964年以來, 法國建有6個流域議會和1個用水者協會(Eau) ; 在德國, 作為水工作者、水電生產者自愿聯盟, 北萊茵威斯特伐利亞州的11個流域機構之一的魯爾協會(Ruhrverband)于1899年創建。許多年前創建于歐洲的國際委員會, 管理的河流包括萊茵(Rhine) 河、默茲(M euse)河、斯海爾德(Sche ldt)河、摩澤爾(Moselle)河和薩爾(Sarre)河, 以及日內瓦(Geneva)湖等; 在美國, 田納西流域管理局成立于1933年; 在澳大利亞, 1992年墨累- 達令流域協議授權墨累-達令流域委員會承擔協調、規劃和可持續管理水、土地以及環境的責任。
1909年, 美國和加拿大政府之間的邊界水條約針對共享水域建立了國際聯合委員會。在東南亞,1995年簽訂的湄公河流域可持續發展合作協議促成了湄公河委員會的成立。尼日爾河流域管理局和乍得湖流域委員會建立于20世紀60年代初, 而塞內加爾(Senegal)和岡比亞(Gambia) 河開發組織則成立于70年代。魁北克于2002年修改的水法以流域尺度建立了綜合水管理, 并在33 個流域優先實施。墨西哥、巴西、摩洛哥、阿爾及利亞都修改了其水法, 引入了以流域為導向的管理模式。在歐盟, 水框架指令(WFD)要求所有27個成員國家都推行流域管理計劃。
過去, 許多流域機構的主要職責是建設基礎設施。但由于基礎設施會帶來不良的社會和環境影響, 一些政府和基金機構已經開始采取消除負面影響的政策措施。正因為如此, 在20 世紀后期, 基金機構不太愿意支持這些純粹的基礎設施建設項目。
然而, 在使大型水利基礎設施項目產生的負面影響最小化的同時, 有可能會使其效益最大化。但這意味著需要考慮基礎設施建設對社會和生態系統之間的復雜動態性影響, 應當真誠地向所有利益相關方咨詢, 給予公平和可持續性問題應有的關注。
流域管理的重要任務是取得長期平衡, 實現平衡的方法是采取水資源綜合管理。將國家水資源綜合管理政策的制定、規劃進程與流域管理聯系起來,有助于降低風險, 帶來更多的可持續性, 促進經濟增長和在保護環境的同時實現更公平的發展。
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