究其根本，地方政府因保護“行政區(qū)經(jīng)濟”利益犧牲流域水環(huán)境為代價，是導致我國跨界水污染問題愈演愈烈的主因。而由于地方分割、部門分割所引發(fā)的流域治理碎片化，則是造成我國跨界水污染治理效果不彰的癥結(jié)所在。因此，跨界水污染治理實質(zhì)是一個府際治理問題，其中交織著中央政府與地方政府間、地方政府上下級間、橫向地方政府間、部門政府間以及政府與非政府力量間的多重利益博弈關系。
在市場經(jīng)濟和法治環(huán)境下，建立起跨界水污染治理中的府際協(xié)作機制具有重要意義，有助于形成利益兼容的激勵機制與責任共擔的約束機制。具體包括以下四個方面。
首先，中央或高層政府必須把跨界水污染防治成效作為核心指標，納入地方政府官員的政績評價體系，以鼓勵和推動地方政府在跨界水污染防治上的切實合作。由于當前的政績評價取向存在過分強調(diào)GDP等經(jīng)濟硬指標的“形式政績”而忽視環(huán)境質(zhì)量等“實質(zhì)政績”，注重單個行政轄區(qū)的政績考核而缺乏通盤考慮等問題，地方政府出于地方利益最大化的“理性選擇”和“搭便車”的趨利避害心理，必然采取GDP崇拜的競爭策略，而對于跨界水污染治理問題則缺乏動力。
換言之，當面臨形式政績的追求與跨界水污染合作治理時，地方政府官員為了任期政績普遍會作出不合作或中斷合作的選擇。因此，將水污染防治等環(huán)保指標納入政府績效考核體系的核心指標中，以構(gòu)建合理的任期目標責任考核制度。同時，政績考核范圍和指向不能僅限于單個行政區(qū)，還應考慮對周圍行政區(qū)的貢獻和損失，以此形成“一損俱損，一榮共榮”的利益相關者發(fā)展價值取向，從而確保地方政府官員持續(xù)關注跨界水污染治理問題。
其次，完善我國流域內(nèi)區(qū)際政府間的利益補償機制，通過利益交換實現(xiàn)地方政府間發(fā)展權利的平衡。當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，流域內(nèi)地方政府間圍繞先發(fā)與后發(fā)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護等，展開了公開乃至白熱化的利益博弈與競爭。從這個角度看，跨界水污染問題實際上反映了流域內(nèi)區(qū)際政府間因發(fā)展權利失衡而導致的府際沖突。因此，讓流域內(nèi)地方政府回歸到理性利益博弈的軌道，必須總結(jié)既有經(jīng)驗，進一步完善區(qū)際政府間的利益補償機制：一是流域生態(tài)價值評估機制。市場經(jīng)濟條件下，流域的區(qū)際補償應當盡可能地以流域生態(tài)價值為依據(jù)，加強對流域生態(tài)進行實物和價值兩方面的核算，并將其納入國民經(jīng)濟核算體系，通過對GDP的修正，為流域生態(tài)區(qū)際補償提供理論基礎。二是水環(huán)境保護的財政激勵機制?？捎芍醒牖蚋邔诱y(tǒng)籌安排，根據(jù)各地區(qū)的生態(tài)保護優(yōu)劣來安排財政激勵政策。向所有用水單位、企業(yè)、個人征收合理性的水資源保護費，并對水質(zhì)保護和水質(zhì)改善成就突出的地區(qū)給予財政獎勵。三是橫向財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償機制。由流域內(nèi)下游政府及直接受益的相關地方政府，通過省際間橫向轉(zhuǎn)移支付或省內(nèi)、市際間的橫向轉(zhuǎn)移支付方式，建立區(qū)域生態(tài)補償專項基金，用于補償上游政府的區(qū)域水資源使用權、生態(tài)林業(yè)用地使用權、限制傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展權益等方面的損失以及生態(tài)工程管護、自然保護區(qū)管護等費用。四是生態(tài)補償基金營運機制。補償基金的營運包括補償基金的籌集、轉(zhuǎn)移支付方式、基金的使用等內(nèi)容。就基金籌集而言，應改變地方財政收入的單一籌資渠道，可考慮建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補償稅以消除部門交叉、重疊收費現(xiàn)象。同時建立有社會各界、受益各方參與的多元化、多層次、多渠道的生態(tài)環(huán)境基金投融資體系。而補償基金的確定，可根據(jù)當?shù)厝丝?、GDP總值、財政規(guī)模等因素綜合確定一個撥付比例，并保證補償基金能夠不斷按照這一比例得到及時補充。
再次，建立和落實對跨界水污染事故中地方政府一把手的政治問責機制，加大對跨界水環(huán)境污染的行政監(jiān)察和責任追究力度。改革對流域政府的政績評價導向，完善流域政府間的利益補償機制等側(cè)重于對跨界水污染的預防和治理，但缺少對水污染事故發(fā)生后的問責和責任追究。建立和落實跨界水污染治理的事后懲戒機制，一方面要嚴格落實地方黨政一把手對地方環(huán)境質(zhì)量負總責的制度，并對相關職能部門的負責人啟動行政問責。另一方面，在完善下游生態(tài)受益區(qū)對上游生態(tài)貢獻區(qū)的經(jīng)濟補償機制的同時，要建立跨界水污染的賠償機制。上游區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展過程中對下游區(qū)域造成污染，致使下游區(qū)域飲用水、農(nóng)作物、土壤受污染時，應當由上游地區(qū)政府或排污企業(yè)承擔經(jīng)濟賠償?shù)呢熑巍?/p>
最后，構(gòu)筑跨界水污染治理中政府間伙伴關系的壓力傳導機制，促使跨界水污染問題盡快轉(zhuǎn)化為政策議題。傳統(tǒng)上，缺少一套政府間伙伴關系的壓力傳導機制，從而難以使跨界污染問題上升為流域政府的迫切政策議題，也是跨界水污染產(chǎn)生的重要原因。鑒于此，應該在上級政府這個單一壓力源之外，構(gòu)筑一個涵蓋政府、人大、政協(xié)、媒體、非政府組織、企業(yè)、公民等多方主體參與的壓力傳導機制。這有利于關注跨界水污染的各種呼求通過不同途徑得以釋放，轉(zhuǎn)而向涉污各方政府施加更多、更大的壓力，并最終達成務必解決的政策議題，使日益嚴峻的跨界水污染問題得到真正重視和解決。
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