美國治水：從州治到法治
本刊記者陳統奎
康艾黎先生是一位美國資深律師，在他擔任卡特總統預算管理辦公室副主任期間，作為白宮高級官員，他推動美國聯邦政府治水邁出了關鍵性的一步：在卡特總統的堅定支持下，制定和頒布了《潔凈水法》等一系列法律法規，使美國治水步入法治化軌道。
作為一家美國著名律所北京辦事處執行合伙人，康艾黎來中國3年多了。在中國，他看到了一幅40年前他在美國看到的情景：主要江河湖泊都受到水污染問題的困擾，水資源供應無論在數量上和質量上都遇到了巨大威脅。
全流域治理是關鍵
“這是一個全國性的問題，需要有全國性的解決方案。”康艾黎對記者說。作為白宮前環境政策主管，康艾黎主要從環保的視角來革新美國治水系統，但這項工作的價值已經超越“環境保護”，而是作為美國政治體制革命性變革的一部分——在過去的75年時間里聯邦政府不斷增強了其監管范圍，在治水這一領域，聯邦政府承擔起更廣泛的責任，全國性立法，統一全國標準，形成一套“大一統”治水模式。歷史證明，美國走對路了，水資源問題迎刃而解。
美國各個州都有自己的固有傳統，在地域和資源方面有著各自的優勢和劣勢，也有著各自的需要和自身的政治目標。而美國絕大多數大河都屬于跨州河流，康涅狄格河、密蘇里河、密西西比河、哥倫比亞河等。然而，一直到《潔凈水法》頒布之前，美國水資源使用和管理都是“州事”，各州顧各州，于是出現了水資源較為貧乏的西部各州“不用白不用”的心態，本來就捉襟見肘的水資源變得更緊張，州與州之間常因為水資源使用權引發糾紛。縱使糾紛引爆到足夠大的地步，解決起來也充滿尷尬，因為各州援引的都是各州自訂的法律，即使相反的兩種做法在雙方看來都是“合法”的。那時聯邦法院束手無策，除非爭議各方屬于不同州的公民，否則不能行使管轄權。
那時，美國聯邦政府主要是參與基礎設施建設，包括港口、運河和大壩等，出錢倒不少，但監管少得可憐。于是，還有一種情況，與今天中國情況非常相似，就是“上游污染，下游埋單”。盡管美國一些環保先行者建造更為先進的污水收集系統和垃圾處理設施，對工業垃圾采取更為嚴格的管控，但是上游地區(往往是在其他州)并不那么愿意花費精力控制自己管轄范圍內的污染源，最終無法收到成效。而且如果這個州對環境治理要求嚴格，污染企業就搬到管控較為寬松的其他州，各州各打算盤，“全流域治水”顯然是不可能的事。
1967年，進入白宮工作之前，康艾黎為美國環保法律之父埃德蒙·馬斯基參議員做立法事務助理。馬斯基是一位“聯邦主義者”。他提出，所有河流湖泊都是全國共享的地表水和地下水資源體系的組成部分，環境污染物并不會服從各州以及國家之間人為劃定的分界線。馬斯基也很清楚，大多數州政府行為背后的那種追求經濟發展的強大沖動。既如此，公民對地方政府的監督和約束就顯得尤為必要。
馬斯基在推動美國環境立法時，確立了三大基石：以先進的科學方式確定全國統一的水資源標準；以強大的聯邦管轄制度確保中央可強制執行統一標準；以及公眾和個體公民的監督作用進一步推動統一標準的制定和實施。“環境保護是一個國家的全局性問題，而不是地區問題，因而冀望中央政府能積極立法，中央政府還可以進一步強化自身權力，承擔起更廣泛的責任。”康艾黎對記者說。
水治理要集權
《潔凈水法》的頒布是馬斯基參議員最為重要的成就之一。馬斯基要確保在一個有效的管理和執法系統下，環境污染者無處藏身，避免了他們在州與州之間輾轉以規避法律的行為。實際上，這部法律也開啟了美國治水的新篇章。聯邦政府確認了對所有“美國境內水域”的唯一管轄權，并且明確留給各州的任何權力僅僅是一種委托性質的權力，而且如果哪個州未能按照聯邦政府的要求做好落實和執法工作，委托給它的權力就會被收回。《潔凈水法》確認，將各州境內的湖泊、河流、溪流、濕地等，全部劃歸美國環保署和聯邦法院的管轄范圍。這種管轄權的劃分被認為是《潔凈水法》的重要成就。
“我感觸最深的是，法律制定過程，各個州經濟發展的利益，有些州不管上游給下游帶來污染，只關心自己開工廠。這時候，聯邦政府就發揮了比較積極的作用，全國性的立法，全國性的保護。與目前中國的現狀很相似，各個省只顧發展經濟，很少考慮給周邊省市帶來的影響。”康艾黎對記者說，“權力上，有些要收回中央政府的，要收回來，中央政府積極承擔起責任。”
此外，有法可依的聯邦法院有權審理涉及《潔凈水法》的案件，“依法治水”變為事實，而聯邦法院從全國的視角看問題，超越了地方利益。康艾黎說，聯邦法院的管轄權對于《潔凈水法》的成功具有至關重要的意義。聯邦法院由于更具有全國性的視野,相對而言就不會像州法院那樣只考慮當地的經濟發展而不顧及整個地區或國家的利益。法院越具有地方性，就越有可能做出偏向于地方的權衡。美國的這一經驗對中國具有非常現實的借鑒意義。目前中國各地法院“地方性”特征強烈，不僅無法平衡地區之間的利益，而且如果碰上強大的央企的違法行為，它還會熟視無睹——地方怎么敢挑戰“中央”的利益？
《潔凈水法》還規定了具有革命性意義的公民訴訟條款，正是這些條款對美國境內眾多水域水質的改善產生了最深遠的影響。馬斯基的信念是，只有平常百姓自愿并有機會參與立法和執法過程，才能使這一整套強有力的污染防控體系變得行之有效。這樣，聯邦政府、聯邦法院和普通公民便結成“聯盟”。康艾黎說，那些關心自身環境狀況、身體健康以及子孫未來的公民實際上都變成了“義務檢察官”。在這個新框架下，地方政府和企業的逐利訴求受到了有效的監督和約束，公共利益得到了保護，同時又不破壞各地發展的生機和活力，最大多數人的利益得到了保證。
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